明尺度增信度添溫度 反壟斷法治監(jiān)管再加力——市場監(jiān)管總局發(fā)布首部行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)綜述

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進一步規(guī)范對違法實施經(jīng)營者集中的行政處罰，統(tǒng)一執(zhí)法尺度、提升執(zhí)法透明度，近日，市場監(jiān)管總局發(fā)布了《違法實施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《基準(zhǔn)》）。

明尺度：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高執(zhí)法規(guī)范化

令順民心，則威令行。投資并購等經(jīng)營者集中本是企業(yè)提升競爭力的“喜事”，若忽視法律紅線，未履行事先申報義務(wù)，“喜事”也可能引來“罰單”。規(guī)范和統(tǒng)一違法實施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)，事關(guān)經(jīng)營主體切身利益，也是推進市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境建設(shè)的具體舉措。

黨的二十屆三中全會要求，完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》和《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》先后對制定行政處罰裁量基準(zhǔn)提出要求。可見，完善行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，提升行政執(zhí)法精準(zhǔn)度和規(guī)范化水平、維護社會公平正義的內(nèi)在需要，也是更好保護經(jīng)營主體和人民群眾合法權(quán)益、維護公平競爭市場秩序、穩(wěn)定市場預(yù)期的重要舉措。

《基準(zhǔn)》根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》等制定，細化和明晰了違法實施經(jīng)營者集中的法律責(zé)任，采用條文與示例相結(jié)合的方式，包含18個條文，還設(shè)置了7個示例，對不同情形的案件罰款裁量方式進行輔助說明。

《基準(zhǔn)》明確五種適用情形，包括達到申報標(biāo)準(zhǔn)未事先申報、申報后未經(jīng)批準(zhǔn)實施、違反附加限制性條件及禁止集中審查決定，也特別回應(yīng)了“未達到申報標(biāo)準(zhǔn)被要求申報”的集中行為。對于經(jīng)營主體普遍關(guān)心的行政處罰裁量情節(jié)、步驟和幅度，《基準(zhǔn)》科學(xué)設(shè)置了四項從輕情形、五項從重情形、六項罰款下調(diào)因素及三項罰款上調(diào)因素，對罰款進行了細化量化，保障執(zhí)法尺度有章可循、統(tǒng)一透明。

在華東政法大學(xué)競爭法研究所所長鐘剛看來，作為市場監(jiān)管總局在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)布的首部裁量權(quán)基準(zhǔn)，《基準(zhǔn)》充分提煉了既往執(zhí)法實踐經(jīng)驗，努力實現(xiàn)執(zhí)法尺度的統(tǒng)一透明，為執(zhí)法機構(gòu)、經(jīng)營者和市場提供了清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引，是市場監(jiān)管總局在經(jīng)營者集中事后監(jiān)管上所做的積極探索，也是我國反壟斷執(zhí)法走向國際前沿的重要標(biāo)志。

增信度：寬嚴相濟推動監(jiān)管精細化

法必明、令必行。全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，需要做到裁量基準(zhǔn)統(tǒng)一、寬嚴相濟、懲教并舉。今年《政府工作報告》特別強調(diào)，要堅持依法監(jiān)管，嚴格落實監(jiān)管責(zé)任，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性和有效性，堅決維護公平競爭的市場秩序。

《基準(zhǔn)》堅持過罰相當(dāng)，根據(jù)情節(jié)及危害后果等明確了不同法律責(zé)任。首先，依據(jù)《反壟斷法》，對于不具有排除、限制競爭效果的，《基準(zhǔn)》明確了500萬元以下罰款的行政處罰；對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，明確了停止實施集中等其他必要措施及上一年度銷售額10%以下罰款的行政處罰。其次，根據(jù)違法實施經(jīng)營者集中情節(jié)，分階次確定初步罰款數(shù)額：對于不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數(shù)額為250萬元；具有從輕情形的，初步罰款數(shù)額為100萬元；具有從重情形的，初步罰款數(shù)額為400萬元。再次，在確定初步罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上，綜合考慮違法行為的事實、性質(zhì)、程度、當(dāng)事人主觀過錯、配合調(diào)查程度、合規(guī)建設(shè)等因素，設(shè)置六項下調(diào)因素和三項上調(diào)因素，每項調(diào)整10%，進一步調(diào)整對經(jīng)營者的罰款數(shù)額。

《基準(zhǔn)》堅持寬嚴相濟，一方面，對于惡意違法行為和特別惡劣的違法行為，設(shè)置了頂格處罰和加倍罰款；另一方面，對于不具有排除、限制競爭效果的案件，首次發(fā)生違法實施經(jīng)營者集中行為，經(jīng)營者在市場監(jiān)管總局發(fā)現(xiàn)前，主動報告并采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)，或能夠證明盡到審慎評估義務(wù)后因不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況導(dǎo)致違法的，《基準(zhǔn)》規(guī)定可以不予行政處罰并對經(jīng)營者進行教育。

同時，《基準(zhǔn)》深入總結(jié)《反壟斷法》施行以來的執(zhí)法經(jīng)驗，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定及案件調(diào)查實踐，對違法實施經(jīng)營者集中法律責(zé)任進行細化解釋。《反壟斷法》修訂后發(fā)布的5件違法實施經(jīng)營者集中行政處罰案件，相關(guān)情節(jié)和罰款計算方式也為《基準(zhǔn)》的制定提供了參考。從違法事實看，5件案件都不具有排除、限制競爭效果，其中一類是達到申報標(biāo)準(zhǔn)但未依法事先申報實施集中，如湖南零食很忙商業(yè)連鎖有限公司收購宜春趙一鳴食品科技有限公司股權(quán)案等；另一類是申報后未經(jīng)批準(zhǔn)實施集中，如茂名市城鄉(xiāng)建設(shè)投資發(fā)展集團有限公司收購廣東眾源投資有限公司股權(quán)案等。從違法情形看，5件案件均不具有從重處罰情形，特別是在西安隆基氫能科技有限公司與深圳市禾望電氣股份有限公司設(shè)立合營企業(yè)案中，當(dāng)事人因具有主動報告、首次違法、建立反壟斷合規(guī)制度等情節(jié)，被處以70萬元罰款的行政處罰。實踐中，參考《基準(zhǔn)》相關(guān)原則作出的相關(guān)裁量結(jié)果得到了社會認可與接受。

國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會專家咨詢組成員、上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院教授丁茂中認為，《基準(zhǔn)》針對不同情形設(shè)置了相應(yīng)的處罰額度和調(diào)整比例，使得違法情形對應(yīng)的罰款數(shù)額更加確定和清晰，最大程度保障執(zhí)法的規(guī)范化、科學(xué)性、精準(zhǔn)性和透明度，進一步提升反壟斷執(zhí)法的公正性和權(quán)威性，對于穩(wěn)定市場預(yù)期、保護經(jīng)營者合法權(quán)益具有重要意義。

添溫度：以罰促改提升企業(yè)合規(guī)主動性

欲流之遠者，必浚其泉源。《基準(zhǔn)》在統(tǒng)一對違法實施經(jīng)營者集中的行政處罰執(zhí)法尺度、推進經(jīng)營者集中常態(tài)化監(jiān)管的同時，也樹立了引導(dǎo)企業(yè)主動合規(guī)、配合執(zhí)法的鮮明導(dǎo)向，達到處理一件案子、規(guī)范一家企業(yè)、倡導(dǎo)一類行為的效果，有利于增強經(jīng)營者集中反壟斷合規(guī)意識。

《基準(zhǔn)》明確了企業(yè)的主動報告、消除違法行為后果、積極配合調(diào)查、建立反壟斷合規(guī)制度等能夠成為適用較輕處罰或下調(diào)罰款數(shù)額的依據(jù)，有利于鼓勵企業(yè)建立經(jīng)營者集中合規(guī)體系，增強合規(guī)意識，降低反壟斷風(fēng)險。同時，聚焦經(jīng)營者最關(guān)心的是否違法及罰款多少等問題，市場監(jiān)管總局堅持智慧監(jiān)管，創(chuàng)新推出行政處罰自算器。在《基準(zhǔn)》公布當(dāng)天，“違法實施經(jīng)營者集中處罰金額自算器”也同步上線。經(jīng)營者通過電腦端訪問專門網(wǎng)頁或用手機掃描二維碼，在頁面中根據(jù)違法實施經(jīng)營者集中情形分步驟選擇，即可一鍵算出罰款數(shù)額，預(yù)判法律后果。

鐘剛認為，《基準(zhǔn)》的出臺為違法實施經(jīng)營者集中案件的行政處罰提供了有力的規(guī)則支撐，有利于執(zhí)法人員準(zhǔn)確裁量行政違法行為，也能讓經(jīng)營者清晰了解違法成本與代價，在推進經(jīng)營者集中常態(tài)化監(jiān)管、打造透明穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境、營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境等方面，具有重要的實踐意義和探索價值。