明尺度增信度添溫度 反壟斷法治監管再加力——市場監管總局發布首部行政處罰裁量權基準綜述

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步規范對違法實施經營者集中的行政處罰，統一執法尺度、提升執法透明度，近日，市場監管總局發布了《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》（以下簡稱《基準》）。

明尺度：統一標準提高執法規范化

令順民心，則威令行。投資并購等經營者集中本是企業提升競爭力的“喜事”，若忽視法律紅線，未履行事先申報義務，“喜事”也可能引來“罰單”。規范和統一違法實施經營者集中行政處罰裁量權，事關經營主體切身利益，也是推進市場化、法治化、國際化一流營商環境建設的具體舉措。

黨的二十屆三中全會要求，完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度。《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》和《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》先后對制定行政處罰裁量基準提出要求。可見，完善行政處罰裁量權基準制度是貫徹黨中央、國務院決策部署，提升行政執法精準度和規范化水平、維護社會公平正義的內在需要，也是更好保護經營主體和人民群眾合法權益、維護公平競爭市場秩序、穩定市場預期的重要舉措。

《基準》根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）《國務院關于經營者集中申報標準的規定》《經營者集中審查規定》等制定，細化和明晰了違法實施經營者集中的法律責任，采用條文與示例相結合的方式，包含18個條文，還設置了7個示例，對不同情形的案件罰款裁量方式進行輔助說明。

《基準》明確五種適用情形，包括達到申報標準未事先申報、申報后未經批準實施、違反附加限制性條件及禁止集中審查決定，也特別回應了“未達到申報標準被要求申報”的集中行為。對于經營主體普遍關心的行政處罰裁量情節、步驟和幅度，《基準》科學設置了四項從輕情形、五項從重情形、六項罰款下調因素及三項罰款上調因素，對罰款進行了細化量化，保障執法尺度有章可循、統一透明。

在華東政法大學競爭法研究所所長鐘剛看來，作為市場監管總局在反壟斷執法領域發布的首部裁量權基準，《基準》充分提煉了既往執法實踐經驗，努力實現執法尺度的統一透明，為執法機構、經營者和市場提供了清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引，是市場監管總局在經營者集中事后監管上所做的積極探索，也是我國反壟斷執法走向國際前沿的重要標志。

增信度：寬嚴相濟推動監管精細化

法必明、令必行。全面推進嚴格規范公正文明執法，需要做到裁量基準統一、寬嚴相濟、懲教并舉。今年《政府工作報告》特別強調，要堅持依法監管，嚴格落實監管責任，提升監管精準性和有效性，堅決維護公平競爭的市場秩序。

《基準》堅持過罰相當，根據情節及危害后果等明確了不同法律責任。首先，依據《反壟斷法》，對于不具有排除、限制競爭效果的，《基準》明確了500萬元以下罰款的行政處罰；對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，明確了停止實施集中等其他必要措施及上一年度銷售額10%以下罰款的行政處罰。其次，根據違法實施經營者集中情節，分階次確定初步罰款數額：對于不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數額為250萬元；具有從輕情形的，初步罰款數額為100萬元；具有從重情形的，初步罰款數額為400萬元。再次，在確定初步罰款數額的基礎上，綜合考慮違法行為的事實、性質、程度、當事人主觀過錯、配合調查程度、合規建設等因素，設置六項下調因素和三項上調因素，每項調整10%，進一步調整對經營者的罰款數額。

《基準》堅持寬嚴相濟，一方面，對于惡意違法行為和特別惡劣的違法行為，設置了頂格處罰和加倍罰款；另一方面，對于不具有排除、限制競爭效果的案件，首次發生違法實施經營者集中行為，經營者在市場監管總局發現前，主動報告并采取措施恢復到集中前狀態，或能夠證明盡到審慎評估義務后因不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況導致違法的，《基準》規定可以不予行政處罰并對經營者進行教育。

同時，《基準》深入總結《反壟斷法》施行以來的執法經驗，結合相關法律規定及案件調查實踐，對違法實施經營者集中法律責任進行細化解釋。《反壟斷法》修訂后發布的5件違法實施經營者集中行政處罰案件，相關情節和罰款計算方式也為《基準》的制定提供了參考。從違法事實看，5件案件都不具有排除、限制競爭效果，其中一類是達到申報標準但未依法事先申報實施集中，如湖南零食很忙商業連鎖有限公司收購宜春趙一鳴食品科技有限公司股權案等；另一類是申報后未經批準實施集中，如茂名市城鄉建設投資發展集團有限公司收購廣東眾源投資有限公司股權案等。從違法情形看，5件案件均不具有從重處罰情形，特別是在西安隆基氫能科技有限公司與深圳市禾望電氣股份有限公司設立合營企業案中，當事人因具有主動報告、首次違法、建立反壟斷合規制度等情節，被處以70萬元罰款的行政處罰。實踐中，參考《基準》相關原則作出的相關裁量結果得到了社會認可與接受。

國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組成員、上海政法學院經濟法學院教授丁茂中認為，《基準》針對不同情形設置了相應的處罰額度和調整比例，使得違法情形對應的罰款數額更加確定和清晰，最大程度保障執法的規范化、科學性、精準性和透明度，進一步提升反壟斷執法的公正性和權威性，對于穩定市場預期、保護經營者合法權益具有重要意義。

添溫度：以罰促改提升企業合規主動性

欲流之遠者，必浚其泉源。《基準》在統一對違法實施經營者集中的行政處罰執法尺度、推進經營者集中常態化監管的同時，也樹立了引導企業主動合規、配合執法的鮮明導向，達到處理一件案子、規范一家企業、倡導一類行為的效果，有利于增強經營者集中反壟斷合規意識。

《基準》明確了企業的主動報告、消除違法行為后果、積極配合調查、建立反壟斷合規制度等能夠成為適用較輕處罰或下調罰款數額的依據，有利于鼓勵企業建立經營者集中合規體系，增強合規意識，降低反壟斷風險。同時，聚焦經營者最關心的是否違法及罰款多少等問題，市場監管總局堅持智慧監管，創新推出行政處罰自算器。在《基準》公布當天，“違法實施經營者集中處罰金額自算器”也同步上線。經營者通過電腦端訪問專門網頁或用手機掃描二維碼，在頁面中根據違法實施經營者集中情形分步驟選擇，即可一鍵算出罰款數額，預判法律后果。

鐘剛認為，《基準》的出臺為違法實施經營者集中案件的行政處罰提供了有力的規則支撐，有利于執法人員準確裁量行政違法行為，也能讓經營者清晰了解違法成本與代價，在推進經營者集中常態化監管、打造透明穩定可預期的制度環境、營造市場化、法治化、國際化一流營商環境等方面，具有重要的實踐意義和探索價值。