加強公用事業反壟斷 有力服務高質量發展——解讀《關于公用事業領域的反壟斷指南》

近日，《關于公用事業領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）由國務院反壟斷反不正當競爭委員會審議通過并正式發布。作為我國首部專門針對供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業制定的反壟斷指南，其出臺標志著我國反壟斷法治建設在關鍵民生領域邁入精細化、專業化、制度化的新階段。這不僅是對黨的二十大及二十屆三中、四中全會“強化反壟斷”“破除地方保護和行政性壟斷”決策部署的有力落實，更是健全自然壟斷環節監管體制機制、推動全國統一大市場建設、服務高質量發展的重要制度支撐。

一、回應現實挑戰：為何需要一部專門的《指南》

公用事業具有顯著的公共性、基礎性和網絡依賴性，其自然壟斷屬性主要體現在管網、電網、路網等基礎設施環節。然而，自然壟斷并不等于全面壟斷，更不意味著經營者可以濫用其市場力量。實踐中，部分公用事業企業利用在自然壟斷環節形成的控制力，將壟斷優勢不當延伸至工程安裝、設備銷售、增值服務等競爭性環節，通過限定交易、搭售商品、附加不合理交易條件等方式排除、限制競爭，推高經營成本，損害消費者權益。

《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構在全國范圍陸續查處了一批公用事業領域壟斷案件，市場監管總局成立以來，進一步加強公用事業領域反壟斷執法，現已查辦壟斷協議和濫用市場支配地位案件共43起。這些案件的查處，一方面積累了公用事業領域反壟斷執法的經驗；另一方面也反映出執法中存在的一些難題，如市場行為與公共服務義務交織、行政性壟斷與市場壟斷相互滲透、壟斷行為分析思路和認定標準不夠清晰等。

在此背景下，《指南》應運而生。它系統總結執法經驗，廣泛吸納政府部門、行業協會和企業、專家學者、社會公眾等方面的意見，聚焦公用事業“自然壟斷+競爭性環節并存”的結構性特征，首次構建起覆蓋壟斷協議、濫用支配地位、經營者集中、行政性壟斷四大維度的全鏈條規制框架，填補了本領域專項制度規則的空白，為執法精準化與企業合規化提供了“操作手冊”。

二、制度創新亮點：構建科學、精準、協同的監管體系

《指南》共七章50條，邏輯嚴密、重點突出，體現出四大制度創新和亮點：

一是堅持“分類監管、精準施策”的現代治理理念。《指南》貫穿“區分自然壟斷環節與競爭性環節”的核心思路。在基本原則（第3條）、市場支配地位認定（第16條）、經營者集中審查重點（第30條）等條款中，均強調基于行業特性進行差異化分析。例如，在認定市場支配地位時，不僅考量市場份額，更突出“控制關鍵基礎設施能力”“用戶依賴程度”“市場進入壁壘”等公用事業特有因素；在審查并購時，重點關注自然壟斷主體向競爭性業務擴張的集中行為，防止壟斷力量跨環節傳導。這種“精準滴灌”式監管，避免“一刀切”，既維護了市場競爭秩序，又保障了公共服務穩定供給。

二是明確公用事業領域濫用市場支配地位行為的分析因素和正當理由的認定。公用事業的自然壟斷屬性決定在這個領域壟斷行為最主要集中表現為濫用市場支配地位，而執法實踐中存在較多的問題往往是濫用行為如何分析以及能否認定當事人存在正當理由。為此，《指南》第三章在闡述公用事業領域濫用市場支配地位行為的整體分析思路和認定公用事業經營者具有市場支配地位的考慮因素基礎上，分別細化認定公用事業領域不公平高價、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場支配地位行為的考慮因素，尤其是有針對性地列舉認定濫用市場支配地位行為時常見的“正當理由”及通常不能認定為“正當理由”的情形。這對統一執法標準和精準執法具有重要意義。

三是系統規制公平競爭審查和濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法。《指南》第五章以七條篇幅闡述了公平競爭審查和濫用行政權力排除、限制競爭相關制度規則，一方面從事前防范的角度，強調涉及公用事業經營者經濟活動的政策措施應當按照有關規定進行公平競爭審查；另一方面從事后監管角度，對公用事業領域濫用行政權力限定交易、妨礙其他經營者進入市場、妨礙商品自由流通、限制特許經營項目公開競爭、強制在本地投資或者設立分支機構、強制經營者從事壟斷行為、制定含有排除限制競爭內容的規定等行為表現進行了細化。上述規定為破除“區域小市場”“政策玻璃門”提供有力的制度工具，切實服務全國統一大市場建設。

四是構建“剛柔并濟、多元共治”的激勵約束機制。《指南》不僅劃出法律紅線，同時也注重引導企業主動合規。一方面，細化寬大制度（第44條）、承諾制度（第45條）適用條件，鼓勵經營者主動報告、配合調查、及時整改；另一方面，引入“合規激勵”機制（第46條），明確執法機構可酌情考慮企業合規體系建設情況，推動從“事后懲處”轉向“事前預防”。同時，《指南》強化多方協同治理，要求行業協會加強自律（第5條），建立執法機構與行業監管、公安、紀檢監察、檢察等部門的線索移送機制（第48條），并將行政處罰納入信用記錄（第47條），形成“法律+信用+司法”的多維懲戒合力。

三、實踐意義深遠：規范行業發展，增進民生福祉

《指南》的實施將產生多維度的積極影響：對執法機構而言，它是一套專業、清晰、可操作的執法工具箱，有助于統一裁量尺度、提升辦案質效，特別是在處理技術性強、政策交織復雜的公用事業案件時增強執法底氣。對公用事業經營者而言，它是一份權威的“合規指引”和“負面清單”。企業可據此系統檢視自身商業模式，重點排查是否存在將自然壟斷優勢不當延伸至競爭性環節的風險，主動完善合規體系，實現規范與發展的有機統一。對廣大消費者而言，《指南》以“增進民生福祉”為根本落腳點，著力規制不公平高價、拒絕交易、搭售、差別待遇等直接損害群眾利益的行為，推動水、電、氣、熱等基本服務更加優質、可及、可負擔，讓公平競爭成果真正惠及千家萬戶。對全國統一大市場建設而言，《指南》直擊公用事業領域市場壟斷和行政壟斷頑疾，以法治化專業化精細化執法保障要素資源在全國范圍內暢通流動，為企業公平參與公用事業市場競爭掃清障礙，夯實統一大市場的制度基礎。

四、展望未來：推動《指南》落地見效，筑牢高質量發展制度根基

《指南》的出臺不僅標志著我國反壟斷法治體系在關鍵民生領域邁出堅實一步，更承載著服務高質量發展、保障全體人民共同富裕的深層使命。要真正釋放其制度效能，必須凝聚共識、協同發力，尤其要在持續加強反壟斷執法上展現更大作為。

首先，反壟斷執法不是限制發展，而是為高質量發展清障護航。公用事業關乎國計民生，其市場秩序直接關系億萬群眾基本生活保障與獲得感。唯有堅決遏制公用事業壟斷行為，才能防止“一家獨大”扭曲資源配置、抬高社會運行成本、擠壓中小企業發展空間。執法越有力，市場越公平；監管越精準，服務越可及。

其次，加強公用事業反壟斷執法，是建設全國統一大市場的重要舉措。當前，公用事業領域仍存在以“公共安全”“歷史慣例”為名設置隱性壁壘的現象，阻礙了要素自由流動和經營主體跨區域參與競爭。《指南》已劃出清晰紅線，下一步亟需通過常態化、專業化、權威化的執法行動，將紙面規則轉化為現實秩序，真正打通制約統一大市場建設的“堵點”和“斷點”。

再次，面對數字化智能化浪潮，反壟斷執法必須更具前瞻性與適應性。隨著智慧水務、智能電網、平臺化供熱等新業態加速涌現，數據壟斷、算法合謀、技術封鎖等新型濫用行為可能悄然滋生。執法機關應主動研判趨勢、更新工具箱，切實防范“數字時代的自然壟斷異化”。

加強反壟斷執法，本質上是一場以人民為中心的發展實踐。水、電、氣、熱、公共交通……這些看似尋常的服務，卻是人民群眾對美好生活最直接的感知載體。每一次對不公平高價的糾正、對強制搭售的制止、對拒絕交易的追責，都是對公平正義的守護，是對“發展為了人民”理念的生動詮釋。反壟斷不是目的，而是手段；不是束縛，而是賦能。唯有在公用事業這一基礎性、戰略性領域持續深化反壟斷規制，才能夯實市場經濟的公平底座，激活高質量發展的內生動力，最終讓改革紅利、競爭紅利、制度紅利真正流淌進千家萬戶的日常生活中。（作者王先林系上海交通大學講席教授、競爭法律與政策研究中心主任，國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組成員）