旅游市場快速回暖 修訂旅游法呼聲漸高 完善旅游立法讓游客玩得放心安心

黃金周“一票難求”再現江湖。

眼瞅著今年“五一”小長假愈發臨近，很多人都發出同感——出門太難。從4月16日起，各大平臺開始預售4月30日起的火車票。開售當日，大部分線路的車票即出現“秒沒”的情況。與此同時，飛機票也是量價齊升，甚至部分熱門線路高達萬元的商務艙都已售罄。

沒有票的人發愁，買到票的人也發愁。外出游玩擔心景區擁擠，旅游品質難免下降。受疫情影響，很多人一年多都沒有出游機會，加之目前基本只限于境內游，由此有業內人士預測，今年的“五一”黃金周將是“史上最熱”黃金周。

為深入整治旅游市場“不合理低價游”等突出問題，營造旅游業復工復產良好的市場環境，文化和旅游部近期持續推進未經許可經營旅行社業務專項整治行動。一些業內人士接受《法治日報》記者采訪時指出，隨著疫情防控形勢持續向好，旅游市場快速回暖，應及時加大監管力度，嚴懲各種旅游亂象，建議盡快完善相關立法，在法治軌道上推動我國旅游市場健康有序發展。

旅游市場失范情況屢禁不止

出門玩，原本是件開心的事情。但是，旅游市場上屢禁不止的一些亂象，不僅會破壞游客的出游興致，還會影響整個旅游業的健康發展。其中，“不合理低價游”帶來的導游強迫旅游者購物現象，作為旅游市場秩序紊亂的觸發點，一直廣受詬病。

實際上，對于“不合理低價游”的治理，早在上世紀九十年代中后期就開始了。此后，我國相繼出臺行政法規以及地方立法，執法部門一直加大打擊力度，旅游法也將此作為重點治理的問題。旅游法第三十五條規定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目……發生違反前兩款規定情形的，旅游者有權在旅游行程結束后三十日內，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅游項目的費用。

然而，法律實施效果并未及預期。近年來，有媒體相繼曝出導游強迫旅游者購買翡翠珠寶事件等案例，不斷挑戰公眾的神經。除此之外，隨意泄露游客個人信息、私自更改旅游服務項目和服務標準、侵權行為發生后拒絕按合同標準補賠等失范行為依然屢禁不止，考驗著管理部門治理市場的能力，也嚴重影響我國旅游業的可持續發展。

旅游市場治理思路值得反思

“治理旅游市場要始終堅持法治思維，從實際情況出發找準問題的癥結所在，有針對性地進行規制。”浙江旅游職業學院教授傅林放認為，應反思對旅游市場失范行為的治理思路。

以“不合理低價游”治理為例，在傅林放看來，目前旅游法第三十五條“堵”的方式，會帶來高昂的行政成本且效率低下，應當采取疏堵結合的治理思路。具體來說，首先是“疏”的手段，賦予旅游者“購物反悔權”，即旅游者在旅行社安排的購物場所購物，有權在行程結束之日起七天內向旅行社退貨，旅行社應先行墊付退貨款。“如此一來，旅行社必將選擇物美價廉的購物店滿足旅游者正常的購物需求，導游則要靠真誠和優質的服務獲取報酬，消費者也會得到滿意的服務。”其次是“堵”的方式，針對拒不履行退貨義務的旅行社以及強迫消費的行為，應當給予嚴厲處罰。

值得一提的是，目前旅游業還出現了很多新的業態，一些旅游項目以好玩刺激至上，而現有的法律規范、行業標準都無法適用，由此也給監管和治理帶來不小的難題。

“旅游安全是旅游行業的高壓問題，某些無監管、無法律、無標準的‘三無’旅游項目，恰恰是安全風險集聚的領域。旅游法雖然有專章規定，但遠遠跟不上新的發展形式。誰來監管、如何治理，這些都應通過立法加以明確。”傅林放認為，防范旅游安全風險應當是旅游立法需要重點解決的問題。

傅林放同時建議，立法積極引入社會協同治理的思路，發揮社會力量，通過行業協會制定安全標準、服務規范、自律公約進行治理。“政府可以從政策上提供一系列配套機制，促成社會協同治理機制的有效啟動。這樣就可以在不增加旅游立法事項的前提下，實現旅游新業態安全風險的有效治理。”傅林放說。

此外，在傅林放看來，完善旅游保險制度是當務之急。“目前唯有旅行社責任保險是強制購買的，其正面效果非常顯著。但是大量其他旅游業態，尤其是很多高風險的新業態并無類似保險，無論對旅游者還是企業都非常不利。下一步，立法應當就此作出更加全面的、合理的規定。”

制度設計不完善修法呼聲漸高

我國旅游資源豐富，但隨著大眾化旅游時代的到來，旅游者日益增長的需求和有限的旅游資源供給之間的矛盾開始凸顯。很多優質的旅游資源都存在被過度利用的問題，尤其是近年來伴隨鄉村旅游興起，一些原生態的旅游資源開始出現被無序開發的危險。

與此同時，在線旅游和線下交易并存，郵輪旅游、房車露營、低空飛行等成為新寵，避暑旅游、冰雪旅游、夜間旅游越來越受歡迎，游學、驢友自助游、康養、醫療游等不斷興起……目前，新的旅游業態也給立法帶來了諸多挑戰。

值得一提的是，雖然導致旅游市場失范現象屢禁不止的原因很多，這其中，旅游法律規范制度設計的不完善是重要原因之一。因此，近些年來，旅游法的修法呼聲漸高。

據了解，我國旅游立法最早開始于20世紀80年代。2013年，旅游法頒布實施。此外，還有《旅行社條例》《導游人員管理條例》等多項法規。應當看到，伴隨旅游法律制度體系的完善，我國的旅游市場秩序有所好轉，旅游者的權利意識不斷增強，但是旅游市場存在的一些頑疾仍未得到根本整治，法律法規仍然存在多方面不足。

旅游立法需要貫徹新發展理念

隨著我國旅游業進入新發展階段，旅游者的消費模式和旅游市場環境發生很大變化，修法很有必要。

“旅游立法需要貫徹新發展理念，做到與時俱進。”北京第二外國語學院教授、北京市法學會旅游法學研究會常務副會長兼秘書長孟凡哲認為，為了實現旅游業治理體系和治理能力現代化，旅游立法的修訂應關注幾個重點。

首先，應重點關注旅游資源的保護與利用。“目前我國有關旅游資源保護的立法不夠完善，旅游法僅作原則性規定，《旅游資源保護暫行辦法》條款又過于簡單，缺乏對破壞旅游資源法律責任的規定，難以切實起到保護作用。此外，法規之間還存在交叉重疊現象。”孟凡哲建議，下一步，應結合國家公園建設的契機，以國家公園立法為統領，對現有涉及旅游資源的立法進行全面梳理和修訂。

其次，應注重對新業態的推動和規范。“旅游新業態的生長之迅速，顯然是旅游法立法時始料不及的。而我國現行旅游法主要還是調整旅行社組織的團隊游的傳統旅游形式，由此造成很多領域的新問題都缺乏對應的法律規范調整，造成行業發展的不規范，旅游者權益得不到有效保障。這些問題都需要及時立法加以解決。”孟凡哲說。

“總之，‘十四五’期間，我國旅游業發展面臨的機遇和挑戰決定了旅游立法要秉承高質量發展和綠色發展的理念，堅持以人民為中心的原則，從實際出發，統籌兼顧地做到科學立法。”孟凡哲說。（法治日報全媒體記者 朱寧寧）