專家解讀|邁向回應型監管：《經營者集中審查規定》修訂評析

在黨中央、國務院高度重視強化反壟斷工作的背景下，本次《反壟斷法》的修訂，一是針對《反壟斷法》實施中存在的突出問題，完善相關制度；二是準確把握《反壟斷法》作為基礎性法律的定位和反壟斷執法的專業性、復雜性等特點，增加確定性；三是對數據濫用、平臺擴張帶來的壟斷、抑制創新等問題作出回應。

經過修訂，《經營者集中審查規定》（以下簡稱《規定》）提高了對違法實施經營者集中行為的處罰標準，為防止資本無序擴張提供制度保障；修訂了經營者集中的標準、引進了停鐘制度，進一步細化規定；通過增加個人信息、數據濫用、平臺規則等內容，提高《反壟斷法》對數字經濟的適應性。修改過程中，有關部門廣泛聽取執法機構、學者、實務界的意見和建議，針對實踐中反饋較多的問題，積極發揮社會性力量在監管中的意見，實現社會性監管與政府監管的良性互動，是放管結合式監管政策的具體體現。

一、整體修訂情況

本次修訂屬于中等幅度修訂。一方面，結合《反壟斷法》的最新修改，《規定》對相應問題作出更新與細化；另一方面，針對以往規定中部分條文或概念較為模糊的問題，針對個人隱私、數據算法等帶來的新挑戰，《規定》均作出有效回應。

從法條結構來看，修訂前的《經營者集中審查暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）共65條，本次修訂后共78條。從修改內容來看，《規定》在申報、審查、處罰三個環節均有重大修改。申報方面，《規定》細化“控制權”的判斷標準；審查方面，《規定》補充未達申報標準的審查和調查規則，健全分類分級審查制度，增加中止計算審查期限（停鐘）制度；處罰方面，加強對違法實施經營者集中的查處力度，增加了申報代理人的法律責任，依照《反壟斷法》的修改提高對違法行為處罰的金額。此外，為順應數字經濟、平臺經濟、數字信息的發展趨勢，《規定》增加了個人信息的表述，在限制性條件中補充數據、平臺規則和算法的內容。

二、修訂重點評析

（一）申報方面：明確申報概念和標準。

經營者集中申報作為整個流程的開端，直接決定進入執法機構審查視野的案件類型和數量。本次修訂澄清了《暫行規定》的模糊之處，回應了經營者集中申報中的痛點和難點。

第一，細化“控制權”的認定標準。《規定》第五條增加“其他經營者股東、董事之間的關系，是否存在委托行使投票權、一致行動人等”作為控制權考量的因素。上述修改對應實踐中中小股東或其派出的董事在股東會或董事會擁有對經營者的“商業計劃”“高級管理人員任免”“財務預算”和“經營計劃”等商業戰略、策略的一票否決權等情形，這些情形可能會被認為取得了公司的“控制權”。

第二，完善“上一會計年度”的概念。《規定》第九條第二款將“會計年度”的計算時間明確為集中協議簽署日的上一會計年度，回應了實踐中適用爭議。

（二）審查：增強分類審查和增加停鐘制度。

第一，補充未達申報標準的審查和調查規則。《規定》第八條第二款規定了未達到申報標準但有證據證明可能排除、限制競爭的經營者集中適用程序。執法機構通知經營者之后，經營者負有申報義務，未申報不能實施集中，已經實施的，執法機構可以采取責令停止實施集中等必要措施。此處修訂解決了未達到申報標準但有競爭損害的案件中執法機構的主動調查權問題。結合此次修訂中申報標準的變化，我國形成了完善的申報事前和事后監管機制，建立起“控制+營業額”和“競爭損害”的雙重標準，防止在規制競爭損害案件方面存在的不足。

第二，健全分類分級審查制度，增加對省級市場監管部門的授權。《規定》積極貫徹落實《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，加強對國計民生等重點領域的反壟斷審查。由于市場監管總局案件審理壓力大，《規定》明確市場監管總局根據工作需要，可以委托省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查。2021年，市場監管總局全年收到經營者集中申報824件，審結727件，同比分別增長58.5%和52.9%。經營者集中申報數量快速增長，審查期限要求嚴格，市場監管總局人手配置不足，此次修訂規定的授權制度有利于提高經營者集中案件的審查效率。

第三，增加中止計算審查期限（停鐘）制度。《規定》完善與細化了《反壟斷法》規定的停鐘制度的三種情形：限期不補正材料的停鐘、新情況新事實的停鐘和附條件批準的停鐘。前兩種情況對應實踐中申報人拖延、拒不提交材料或發生重大影響的新事實、新情況申報人不及時匯報的情形，停鐘制度的引入給原有“30-90-60”的硬性審查時限增加了靈活性，同時對停鐘制度的實施設置明確的條件，防止其濫用。第三種停鐘對應實踐中附條件批準案件審查時限超期問題，有利于減少因超期引起的“撤回申請”“重新申請”等程序性損耗。

（三）處罰：明確處罰范圍和幅度 。

第一，新增規定申報代理人的法律責任，增強受托人和剝離業務買方未按規定履行義務的法律責任。《規定》第七十條重點對申報人或申報代理人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的情形作出規定，將申報代理人納入處罰范圍，有利于從責任分配的視角約束申報代理人的行為，有效解決實踐中隱瞞和提供虛假材料的行為。

第二，根據新《反壟斷法》，修改違法實施集中行為的處罰幅度。根據《反壟斷法》第五十八條，《規定》明確對違法實施集中的行為，根據是否存在競爭損害，采取不同的處罰標準。對于具有排除、限制競爭損害的違法實施集中案件，將處罰上限提升到銷售額的百分之十，對于不具有排除、限制競爭效果的違法實施集中行為處以五百萬元以下的罰款，通過提高經營者的違法成本，進一步提升《反壟斷法》的威懾效應。

（四）將個人信息保護、數據使用等問題納入規定。

《規定》第十五條要求申報人在申報文件中對個人信息進行標注，第七十四條和第七十五條規定了工作人員對所知悉信息的保密義務。《規定》第四十條在結構性條件中補充了剝離數據類無形資產或權益的措施，在行為性條件中增加了“修改平臺規則或者算法”和“承諾兼容或者不降低互操作性水平”等措施。上述修改體現了數字經濟發展中的個人信息保護問題，以及利用數據限制競爭，平臺禁止兼容等行為給《反壟斷法》帶來的挑戰。