專家解讀|我國制止濫用行政權力排除、限制競爭制度規則的進一步健全和完善

——《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》評介

市場監管總局公布的《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》（以下簡稱《規定》）自2023年4月15日起施行，《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）同時廢止。這是貫徹黨的二十大精神，落實2022年修正后的《反壟斷法》和深入推進公平競爭政策實施的重要舉措，標志著我國制止濫用行政權力排除、限制競爭制度規則得到了進一步的健全和完善。

一、行政性壟斷危害嚴重，需要進行大力破除和持續治理

行政性壟斷，是相對于市場經營主體的壟斷或者限制競爭行為（即所謂的經濟性壟斷）而言的，涵蓋行政主體濫用行政權力排除、限制市場競爭的行為。這表明，行政性壟斷的主體不是一般的市場經營主體，而是除中央政府以外的行政主體，包括地方政府和中央與地方政府部門及相關組織，在我國《反壟斷法》中表述為“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”；其行為也不是市場經營主體自身的經濟行為，而是行政主體濫用其行政權力的行為，并由此導致對市場競爭的實質性限制。濫用行政權力是判定構成行政性壟斷的基本標準，主要應考慮該行為是否具有排除、限制競爭的效果和該行為是否有法律法規或者國家政策依據這兩個因素。

行政性壟斷具有多方面的危害性。首先，從對市場競爭的排除、限制的共性來看，行政性壟斷具有與經濟性壟斷一樣的危害性，即人為地在相關市場上限制甚至消滅了競爭，破壞了公平競爭市場秩序，扭曲了資源配置，抑制了經濟活力，阻礙了全國統一市場的形成和發展，使得消費者利益受損，經營者的公平競爭機會受到排擠。其次，從其發生作用的廣度和深度看，行政性壟斷較之經濟性壟斷對市場經濟的危害則更為嚴重，因為行政性壟斷是行政主體依靠其行政權力，通過行政組織和行政手段實施的，這對市場競爭的破壞性往往是致命的、嚴重的，特別是抽象的行政性壟斷行為，其影響的范圍廣泛而持久。再次，從影響的范圍來看，行政性壟斷還具有超出經濟性壟斷一般不具有的社會危害性，即政治上的危害性。這主要表現為，行政性壟斷容易滋生權力尋租和社會腐敗現象，產生新的社會分配不公，破壞國家法治統一，損害政府應有的公正形象。因此，黨的十九大報告中明確提出“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”，黨的二十大報告進一步要求“破除地方保護和行政性壟斷”。

我國《反壟斷法》的鮮明特色之一，就是在重視規制經濟性壟斷的同時，也非常重視規制行政性壟斷。該法一方面在總則中原則禁止行政性壟斷，即“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”；另一方面，又在第五章分別規定了行政性壟斷的主要表現形式，具體包括：指定交易，通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式排除、限制競爭，妨礙商品在地區之間自由流通，排斥或者限制經營者參加招投標等經營活動，排斥或者限制在本地投資或者設立分支機構，強制經營者從事壟斷行為，以及制定含有排除、限制競爭內容的規定。同時，國務院反壟斷執法機構還通過相關配套的行政規章予以細化，如市場監管總局2019年公布實施了前述的《暫行規定》。可以說，規制行政性壟斷是一項艱巨的和長期性的任務，需要不斷的進行和持續的改進。這次《規定》的公布實施就是在新形勢下加強和改進對我國行政性壟斷監管執法的具體體現。

二、《規定》是全面落實新《反壟斷法》和深入推進公平競爭政策實施的迫切需要

行政性壟斷是我國《反壟斷法》在2022年修改時關注和完善的重點領域之一。新《反壟斷法》對濫用行政權力排除、限制競爭行為的表現方式進行了調整，新增了對涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為的調查、約談等規定。其中，新《反壟斷法》第40條新增了濫用行政權力通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為的新型行政性壟斷行為的規定，這一補充規定堵上了原有規則的漏洞；同時，該法第54條新增的行政性壟斷被調查者的配合調查義務的規定以及第55條對包括行政性壟斷主體在內的涉嫌違法主體的約談規定，有利于提高行政性壟斷規制制度的法律約束力和反壟斷執法機構的權威性。這些重要的變化為強化制止濫用行政權力排除、限制競爭的反壟斷執法完善了制度供給。《規定》作為新《反壟斷法》的配套規章，通過修訂完善做好了相關制度規則的銜接和細化。

近些年來，反壟斷和公平競爭政策越來越受到國家的重視，制止濫用行政權力排除、限制競爭作為強化競爭政策基礎地位的一個非常重要的實現路徑發揮著關鍵作用。2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，表明強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施已經成為我國的頂層設計。2022年4月10日，中共中央、國務院公布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，明確進一步規范不當市場競爭和市場干預行為，并對打破行業壟斷和地方保護作出了相應規定。尤其是，新《反壟斷法》在總則中明確了“強化競爭政策基礎地位”，并規定“國家建立健全公平競爭審查制度”。這些原則性規定也都需要通過《規定》的細化性規則來加以落實，以進一步規范行政行為，促進打破行政性壟斷，更好發揮政府作用，暢通國內大循環，為加快建設全國統一大市場提供堅實的制度保障。

　三、《規定》從多個方面對我國制止濫用行政權力排除、限制競爭制度規則做了進一步的細化，增強了相關規則的可操作性和透明度

與原《暫行規定》相比，《規定》主要在以下幾個方面對我國制止濫用行政權力排除、限制競爭的制度規則進行了細化性的明確和完善。

第一，增加和細化了濫用行政權力排除、限制競爭的表現方式。新《反壟斷法》第五章新增了濫用行政權力通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為，完善了強制或者變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構行為、排斥或者限制經營者參加招標投標以外的其他經營活動行為、變相強制經營者從事《反壟斷法》規定的壟斷行為等規定，新增了制定排除、限制競爭內容規定的違法主體。對此，《規定》進行了同步增加和調整，并結合執法實踐對限定交易、妨礙商品自由流通等排除、限制競爭行為的表現方式予以進一步的細化。這既有利于指導市場監管部門依法辦案，提高執法的透明度和可預見性，又有利于為相關行政主體依法行政提供指引，避免濫用行政權力排除、限制競爭。

第二，進一步加強了制止濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法調查的規則約束。結合新《反壟斷法》的修改情況，新增了有關單位或者個人應當配合調查的要求，以及行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織應當將有關改正情況書面報告上級機關和反壟斷執法機構的要求，明確將消除相關競爭限制作為執法機構結束調查或者提出行政建議的基礎和關鍵點，為反壟斷執法機構提供了有效指引。這既豐富了反壟斷執法機構在制止濫用行政權力排除、限制競爭中的執法手段，也進一步增強了反壟斷執法機構在制止濫用行政權力排除、限制競爭中的權威性。

第三，增加了對涉嫌違法主體進行執法約談的規定。新《反壟斷法》引入了執法約談制度，并明確被約談方包括“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”。反壟斷執法機構對涉嫌違法主體的約談屬于行政約談的一種，主要是指反壟斷執法機構針對涉嫌違法的相關主體，通過信息交流、溝通協商、警示談話和批評教育等方法，對涉嫌違法行為加以預防、糾正的行為，屬于不具有處分性、懲罰性和強制性的軟性執法方式。《規定》結合實際情況，對約談的對象、內容、程序、方式等作了進一步細化，這有利于增強該項制度的可操作性，保障制度的落實，提升制止濫用行政權力排除、限制競爭的反壟斷執法效能。

第四，與公平競爭審查制度做好銜接。實施公平競爭審查制度是實現競爭政策基礎地位的基本機制和路徑之一，新《反壟斷法》在總則中明確規定“國家建立健全公平競爭審查制度”。屬于事前規范行政行為的重要制度安排的公平競爭審查制度與屬于事后查處行政性壟斷行為的反壟斷執法之間需要進行銜接和協調。為此，《規定》增加了公平競爭審查的內容，并考慮到公平競爭審查制度與制止濫用行政權力排除、限制競爭的反壟斷執法在實施主體、實施標準、實施程序等方面的差異性，也為后續公平競爭審查制度的完善預留了空間。

第五，充實了競爭倡導的內容。競爭倡導是反壟斷執法機構實施的除反壟斷執法以外的一切改善市場競爭環境的行為，這些行為主要通過協調與政府機關的關系以及增加社會公眾對競爭益處的意識來實現。其政策目標是通過具體推進措施的實施，構建一個良好的競爭文化的環境。這既適用于經營主體，也適用于行政主體。從實際情況來看，大多數行政性壟斷行為發生的根源在于一些行政主體對競爭政策基礎地位的認識還不到位，沒有充分認識到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當干預市場“無形之手”，阻礙了競爭機制充分發揮作用。為此，《規定》明確各級市場監管部門可以通過多種方式，積極支持、促進行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織強化公平競爭理念，改進有關政策措施，維護公平競爭市場環境。

總之，《規定》是我國現階段制止濫用行政權力排除、限制競爭制度規則的最新和最重要的發展，其公布實施必將進一步保障和規范我國制止濫用行政權力排除、限制競爭的反壟斷執法工作。