論行政執法責任制的推行

（國務院法制辦公室  謝莉） 

一、實踐中行政執法責任制歷經過的三階段 

——自發而起。責任成為執法的必須、責任成為執法的自覺。由執法人員不學法懂法、濫用權力、執法違法導致的執法混亂而引發管理者的自覺管理行為，二十世紀八十年代陜西、湖南等地對行政機關內部實行行政執法責任制所作的探索，成為早期的執法責任制的雛形。

——大勢漸成。九十年代初期，陜西富平縣、河北石家莊市、湖北武漢和襄樊市、湖南省、山東省、安徽省、內蒙烏海市、甘肅敦煌市引領了全國行政執法責任制的潮流，使責任制由最初的探索發展到在全國范圍內推行。至二OO四年，全國有21個省級政府在轄區內全面推行行政執法責任制，10個省級政府在轄區內部分省級政府部門及部分市、縣推行或者試行行政執法責任制。行政執法責任制作為政府層級監督的重要形式，作為一項重要的行政執法監督制度，由省級人民政府廣泛推行，并漸漸深入，成為規范行政行為的重要突破點。

——成熟規范。行政執法責任制的制度建設經歷了從實踐到理論、從地方、部門的個別試點到國家統一規范的逐步成熟歷程。二00五年七月《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》的出臺，標志行政執法責任制已經發展成為一項成熟規范的國家制度。《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》作為貫徹實施《綱要》、解決執法問題的重要制度，明確了行政執法責任制的概念，確定了依法界定法定職責、建立健全評議考核機制、追究執法責任三部分內容為推行行政執法責任制的主要內容，結構合理，并且從制度層面很好地處理了評議考核與責任追究等各項工作之間的關系，這項制度把行政執法責任制作為各級行政機關規范行政執法行為的重要手段，將在更深層次對行政管理的規范化、法制化發揮重要作用。

二、推行行政執法責任制的四步曲

——從最基本的作起：梳理行政執法依據、分解行政執法職權。

（一）必要性。

梳理行政執法依據和分解行政執法職權作為推行行政執法責任制的基礎性工作，其重要性可以從我國目前行政執法依據的特點和執法部門內部設置等復雜因素中窺見一斑。

1、法定職權錯綜復雜。由于經濟和社會的飛速發展，我國立法的速度加快，立法項目涉及到各行各業，行政許可法、行政處罰法等規范政府共同行為的法律出臺頻繁。在立法工作中，部門職權規定成為法律的重要內容之一，加之不同層級的法律規定對部門職權都有規定，導致部門行政執法依據中的職權規定錯綜復雜，主要表現在：（1）一部法中規定多項執法職權，不同的執法職權分別屬于不同的執法部門負責，或者規定幾個執法部門對一項執法職責分工負責、協作執行。（2）同一執法職權在不同層級的法律中都有規定（有的是對上位法的細化），同級行政執法依據的規定中有一定的交叉甚至沖突。（3）隨應對行政管理體制影響較大的法律如處罰法、許可法和WTO規則進行的相關法律、法規、規章的立、改、廢，導致原有執法依據中的執法職權規定不斷變化和調整。這些，都為執法機關和執法人員明確執法職責、明晰執法責任增加了不確定的因素。

2、崗位職責界定不清。行政執法依據中法定職權的規定錯綜復雜，加之在立法中法定職權在不斷增減、機構改革中部門之間合并分立、人事調動執法崗位不斷調整等因素，使執法機關和執法人員不知道本部門具體執法依據和執法職責，行政執法部門內部崗位職責界定也很籠統。

3、執法部門和執法人員對自己的法定權力和義務認識不清。第一，雖然一部法律或者法規出臺后，執法人員都要進行學習，但是，要遵守的法律、法規和規章較多，這種學習只是針對單個法律規定的學習，不成體系，很難使行政執法人員通過單項法律規定的學習對自己的執法職責有整體、清晰的認識。第二，在實際工作中有的行政執法部門不完全清楚本機關究竟負責執行哪些法律、法規和規章，有哪些法定權力和法定義務，一些屬于該部門執行的法律、法規和規章得不到貫徹執行，一些失效的法律、法規和規章仍在使用。行政執法人員對其違反法定義務的不作為和亂作為行為必須承擔相應的法律責任沒有清醒的認識。

梳理執法依據、分解執法職權是國務院《全面推進依法行政實施綱要》的基本要求，也是推行行政執法責任制的基礎性工作，這項工作的扎實開展，是檢驗行政機關行政執法責任制工作優劣和依法行政水平的重要標準。

（二）目標。

梳理行政執法依據所要達到的目標主要是將現行有效的執法依據按照不同的層級分類排序、列明目錄。在此基礎上根據依據規定列明具體的執法職權和負責執行該職權的行政執法主體。

執法職權分解工作要在梳理清楚執法依據、明確執法主體的基礎上進行。分解執法職權的主要目標是列明行政執法主體的法定執法職權：第一，本部門究竟負責執行哪些法律、法規和規章。第二，這些執法依據中規定的本部門的執法職權有哪些。第三，由行政執法主體將法定職責分類排序（分類時可以按照具體行政執法行為的性質分為行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、其他具體行政行為等類別）、從有利于執行的目的把自己負責執行的行政執法職權按照職權的類別或者特點確定具體的執法崗位。分解職權、確定執法崗位要有利于相互之間的配合協調，避免職權交叉、重復。

——細節決定成敗：設定科學、民主、公正的行政執法程序

法律、法規和規章規定的行政執法職責如何才能得到執行呢？設定一個科學、民主、公正的執法程序就成為必須。程序設定要體現科學、民主、公正。通過程序體現科學，主要是指行政執法程序的設定要以方便履行執法職責為任務，體現行政高效原則。通過程序體現民主是指行政執法程序的設定，一方面要體現行政執法以民為本的特點，在告知、聽證等環節上體現民主精神，另一方面在重大執法案件的決策上要集體討論、民主決策。通過程序體現公正是指行政執法程序的設定要以公平、公正為原則，在回避規則、申辯等基本程序的設定上體現公正執法原則。行政處罰法是我國第一部行政程序法律，但行政處罰只是行政執法的一部分，其他行政執法行為也應參照行政處罰法的規定對執行程序進行完善。在具體程序內容的設定上包括法律依據、法定條件、辦理權限、辦理時限、具體程序、文書要求以及執法責任等。

實際上，歐美國家的一些重大的制度上和意識和形態上的變革都是通過程序操作來實現的。程序，有時也稱為“流程”，有點類似產品加工車間的流水作業，每一個環節的設計應無不為著實現最好地完成法定職責。行政程序設定的目的是為了更好地實現公民的行政參與權，確保行政執法的公正和透明，保護公民權利。在我國，行政執法部門的行政執法行為向來是重視實體、輕慢程序，這是許多執法問題產生根源。因此，在現階段，如何更好地規范程序已經是解決行政執法問題一個不能回避的重要課題。

——追求實效：責任落實是關鍵。

推行行政執法責任制的目的是為了規范和監督行政執法，因此，執法責任的落實是責任制的關鍵環節。但是，何為執法責任？在法律、法規和規章等行政執法依據對執法責任的規定很籠統或者還是空白的情況下，如何設定行政執法責任，就成為推行行政執法責任制的一個難點問題。簡單說，按照規定的行政執法程序完成法定的執法職責就是行政執法責任。具體而言是兩項：一是不作為責任。即不履行法定職責的責任。二是亂作為責任。即違反程序責任（包括違反法定程序和其他程序規范責任）。

落實執法責任，主要是根據現有執法依據對不作為和亂作為行政責任的規定，把責任落實到具體的執法崗位，從而明晰崗位責任。法律、法規和規章對執法責任規定太籠統或者沒有規定的，相關部門要予以細化。要結合行政處罰法、行政許可法等規范政府共同行政行為的法律規定，將責任分解到具體執法崗位。

——執法質量優劣的評價：行政執法評議考核

評議考核要作到條塊結合。所謂條塊結合是指政府具有行政執法監督職能的部門要建立的對行政執法部門行政執法情況的綜合評議考核制度、行政執法部門內部要建立日常行政執法質量的考核評議制度。以黑龍江為例，省政府法制辦公室建立了對行政執法部門行政執法情況的綜合評議考核制度，將行政執法責任制納入了各級黨委、政府對其所屬部門和下級政府的目標考核評議體系，省政府法制辦公室為全省13個地市政府和60個省級行政執法職能部門建立了行政執法責任制考核檔案，將其履行法定職責和落實各項監督制度的情況隨時予以記錄于行政執法責任制實施情況綜合報告表上。在考核目標的設定上，省政府設定了通用考核目標和專用考核目標，通用考核目標由省政府下達，專用考核目標由上級行政執法部門下達，在考核時，兩種目標的考核結合進行，實現了條塊考評之間的有機銜接。這是政府具有行政執法監督職能的部門對行政執法部門行政執法情況的綜合評議考核制度建設。在行政執法部門內部建立日常行政執法考核評議制度以國家稅務系統為例，在其全系統以統一的崗位職責和工作規程為基礎，以信息技術為支撐，對稅收執法行為進行全過程的監控、規范與考核。其主要作法：一是分解崗位職責。2005年3月印發的國稅系統、地稅系統稅收責任制范本，是根據稅收法律、法規、規章等規定，將執法職權進行分解，各地再結合實際情況定崗定責，使制度、機構、崗位、人員有機結合。二是細化工作規程（執法程序）。即明確工作步驟或者執法環節、確定工作形式、規定工作時限、密切崗位銜接，進一步明確崗位之間的工作銜接關系，確保相互之間職責分明，執法活動流暢。三是考核評議。充分利用信息化手段，實行人機結合，實現考核的日常化。在考核結果的利用上，將結果與執法人員年終評先、提拔任用掛鉤。四是加強外部評議。通過增加執法工作的透明度、邀請納稅人、人大、黨政部門對特定稅收執法行為進行監督和意見反饋，采取發放執法評議卡、利用政府網站開辟專欄、開通執法監督專線電話等方式進行評議。

依據，分解執法職權，設定執法程序，確定執法責任是相互銜接的四個環節。執法依據不清，難以界定執法職權；執法職權不明，難以設定執法崗位和崗位職責；執法崗位職責不順，難以制定執法程序；不依據明晰的職責和程序，難以落實執法責任。這些  環環相扣，構成行政執法責任制的主線，這條主線，通過行政執法部門對執法崗位、執法人員的日常考核和政府對執法部門的綜合評議開河達到對整個執法情況的檢驗。

法貴于行，行政執法責任制作為解決執法問題、促進依法行政的重要制度，其實行情況是法律施行情況的“晴雨表”，將成為推動依法治國進程的重要力量。