國家林草局解讀《國家級自然公園管理辦法（試行）》

近日，國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《國家級自然公園管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），為推動自然公園規(guī)范有序健康發(fā)展提供了基本遵循。為方便公眾快速了解自然公園領(lǐng)域的這一重要管理文件，本報記者專訪了國家林草局自然保護地管理司相關(guān)負責(zé)人。

問：請介紹一下《管理辦法》出臺背景。

答：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確，自然公園屬于自然保護地的一種類型。2018年，原國土、住建、海洋等部門管理的地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園等轉(zhuǎn)由國家林草局統(tǒng)一管理。此前，雖然各部門分別管理時期都相繼出臺了一些管理制度，但是管理目標、管理要求和審批方式各不相同，亟待統(tǒng)一、規(guī)范。比如，有的國家級自然公園設(shè)立實行晉級制，有的實行試點驗收制；有的規(guī)劃由國家相關(guān)主管部門審批，有的由地方政府審批，有的甚至沒有明確審批規(guī)定。

同時，《指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關(guān)于在空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》等政策文件對包括自然公園在內(nèi)的自然保護地保護管理提出了新要求，需要通過法規(guī)和制度推動落實。

《管理辦法》出臺，建立了統(tǒng)一的國家級自然公園設(shè)立、調(diào)整、規(guī)劃、分區(qū)、保護管理等基本制度體系，是落實《指導(dǎo)意見》精神、深化自然公園改革的具體舉措，不僅對規(guī)范各類國家級自然公園的保護管理工作極為必要，對推動自然公園事業(yè)全面健康、有序發(fā)展也具有重要意義。

問：《管理辦法》的適用范圍是什么？

答：《管理辦法》適用于除國家級風(fēng)景名勝區(qū)以外的其他6類國家級自然公園的管理。國家級風(fēng)景名勝區(qū)依照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》管理。

問：與其他類型自然保護地相比，國家級自然公園的突出特點是什么？

答：《管理辦法》在確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、沙漠、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質(zhì)地貌和文化多樣性得到有效保護的基礎(chǔ)上，強調(diào)了自然公園可持續(xù)利用。同時，將“實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”作為國家級自然公園分區(qū)細化管理的目標，并明確國家級自然公園合理利用區(qū)以開展自然體驗、科普教育、觀光游覽、休閑健身等旅游活動為主要功能，兼顧自然公園內(nèi)居民和其他合法權(quán)益主體的正常生產(chǎn)生活和資源利用。《管理辦法》還對國家級自然公園管理機構(gòu)開展旅游活動，引導(dǎo)、支持自然公園內(nèi)及周邊居民發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)提出了具體要求。

問：《管理辦法》主要規(guī)定了哪些國家級自然公園管理制度？

答：綜合考慮各類國家級自然公園原有管理規(guī)定及日常管理實踐，并貫徹落實國家級自然公園新的功能定位和管理目標，《管理辦法》主要規(guī)定了7項管理制度。

一是國家級自然公園審批制度。規(guī)定國家級自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷以及變更名稱、依據(jù)勘界結(jié)果更正面積和范圍邊界等數(shù)據(jù)，由國家林草局批準。國家級自然公園規(guī)劃由省級林草主管部門批準。

二是國家級自然公園專家評審和咨詢制度。規(guī)定國家林草局設(shè)立國家級自然公園評審委員會，承擔(dān)國家級自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整或者撤銷的評審工作，并建立相應(yīng)領(lǐng)域的國家級自然公園專家?guī)欤瑸閲壹壸匀还珗@實地考察、規(guī)劃評審提供技術(shù)支持。

三是國家級自然公園功能分區(qū)制度。規(guī)定國家級自然公園可以規(guī)劃為生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)。

四是國家級自然公園開發(fā)活動管控制度。規(guī)定了國家級自然公園內(nèi)禁止的開發(fā)活動，以及允許開展的活動。

五是國家級自然公園內(nèi)活動和設(shè)施建設(shè)征求意見制度。針對國家級自然公園內(nèi)活動和設(shè)施建設(shè)的不同情形，分別規(guī)定了需要征求意見的對象。

六是國家級自然公園退出制度。規(guī)定了國家級自然公園撤銷的兩種情形。

七是國家級自然公園監(jiān)督檢查制度。規(guī)定國家林草局負責(zé)全國國家級自然公園的監(jiān)督檢查工作，縣級以上地方人民政府林草主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國家級自然公園監(jiān)督檢查工作，國家級自然公園管理單位負責(zé)本自然公園日常管理工作，并對自然公園違法違規(guī)問題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、督促整改等提出要求。

問：《管理辦法》對國家級自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷以及規(guī)劃的審批都作出了具體規(guī)定，國家級自然公園審批工作還有什么需要特別注意的地方嗎？

答：《管理辦法》在國家級自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷以及規(guī)劃審批規(guī)定中，突出了程序上統(tǒng)一、規(guī)范，強調(diào)了相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益保障和信息公開、共享機制，主要體現(xiàn)在5個方面。

一是要注意征求相關(guān)權(quán)利人意見，尤其是對不符合管控要求的矛盾沖突處置所涉及的相關(guān)權(quán)利人。設(shè)立、范圍調(diào)整或者撤銷還應(yīng)當進行公示。

二是要注意征求相關(guān)部門意見，實行部門聯(lián)合審查。

三是要注意征求省級人民政府意見，未經(jīng)省級人民政府同意不得上報或批復(fù)。

四是要注意與國土空間規(guī)劃銜接。設(shè)立和范圍調(diào)整要注意與所在地國土空間總體規(guī)劃相銜接，規(guī)劃則要注意與所在地國土空間總體規(guī)劃以及詳細規(guī)劃相銜接。

五是要注意審批后的政府信息公開與部門間信息共享。

問：《管理辦法》分別提及一般控制區(qū)、生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)、不對公眾開放或季節(jié)性開放區(qū)域，如何準確把握它們之間的區(qū)別？

答：一般控制區(qū)屬管控分區(qū)的概念。《指導(dǎo)意見》明確提出，根據(jù)各類自然保護地功能定位實行差別化管控，原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。

生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)屬功能分區(qū)的概念。自然公園按照一般控制區(qū)管理，理論上應(yīng)該全域向公眾開放，但并不等于可以任由公眾隨意開展活動或隨處修建設(shè)施，自然公園作為自然保護地，保護優(yōu)先仍是其應(yīng)當堅持的首要原則。對此，《管理辦法》規(guī)定國家級自然公園根據(jù)資源稟賦、功能定位和利用強度，可以規(guī)劃生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)，并對其主要功能分別予以明確。

不對公眾開放或季節(jié)性開放區(qū)域?qū)俟芾泶胧┑母拍睢！豆芾磙k法》規(guī)定生態(tài)保育區(qū)以承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為主要功能，一方面生態(tài)修復(fù)活動可能影響公眾的旅游體驗和旅游安全，另一方面公眾的活動也可能對生態(tài)修復(fù)活動造成妨礙。基于此原因，并借鑒風(fēng)景名勝區(qū)較為成熟的景區(qū)輪休制度，《管理辦法》規(guī)定自然公園可以根據(jù)自身保護管理需要，在生態(tài)保育區(qū)劃定不對公眾開放或者季節(jié)性開放區(qū)域。

問：符合《管理辦法》第十九條規(guī)定的活動和設(shè)施建設(shè)，是否都可以在國家級自然公園內(nèi)開展？

答：《管理辦法》第十九條明確列出了允許在國家級自然公園內(nèi)開展的活動類別，但允許開展并不等于必定可以開展。對于不同類別的活動和設(shè)施建設(shè)，第二十條分別明確了需征求自然公園管理單位或者林草主管部門意見的情形，要求加強對設(shè)施建設(shè)必要性、方案合理性、設(shè)施建設(shè)對自然公園影響等的審查，必要時組織專家進行論證。另外，對于確需建設(shè)且無法避讓的國家重大項目，如果經(jīng)審查與自然公園保護管理存在明顯沖突，則應(yīng)當申請調(diào)整國家級自然公園范圍，確保其不在自然公園內(nèi)實施。

問：《管理辦法》規(guī)定，在國家級自然公園內(nèi)開展活動和設(shè)施建設(shè)應(yīng)當征求自然公園管理單位或者林草主管部門意見，對未履行征求意見程序的活動和設(shè)施建設(shè)應(yīng)該怎么辦？

答：《管理辦法》要求國家級自然公園管理單位建立巡護制度，定期組織開展巡護管護，包括對國家級自然公園內(nèi)各類活動和設(shè)施活動巡護。對未履行征求意見程序的各類活動和設(shè)施建設(shè)等違法違規(guī)行為，自然公園管理單位要及時發(fā)現(xiàn)、制止、督促整改，對于違法違規(guī)問題線索要及時報告、移送相關(guān)部門。

問：《管理辦法》規(guī)定國家級自然公園可以申請撤銷或者由國家林草局撤銷，是否會出現(xiàn)個別地方為了規(guī)避國家級自然公園嚴格的保護管理規(guī)定，任其受損以達到撤銷目的？

答：國家級自然公園原則上不予撤銷。依照《管理辦法》，國家級自然公園的撤銷僅限于兩種情形，即因生態(tài)功能喪失且經(jīng)評估無法恢復(fù)的申請撤銷，以及因保護管理不力造成設(shè)立條件喪失的處罰性撤銷。其中，申請撤銷需由省級林草主管部門會同相關(guān)部門組織審查、論證并報經(jīng)省級人民政府同意，而處罰性撤銷則需完成依法查處和責(zé)任追究。如果申請撤銷情形中的生態(tài)功能喪失是由保護管理不力造成的，也是一樣要完成依法查處和責(zé)任追究的。