司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負責人就《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》答記者問

2023年5月31日，國務院、中央軍委公布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年1月1日起施行。近日，司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負責人就《條例》有關問題回答了記者提問。

問：為什么要制定這個《條例》？

答：無人駕駛航空器，也就是大家常說的無人機，是指沒有機載駕駛員、自備動力系統的航空器。之所以針對無人駕駛航空器專門制定這樣一個《條例》，主要基于兩個層面的考慮。一是從實踐層面看，近年來我國無人駕駛航空器產業快速發展，已廣泛應用于農業、國土、物流、科研、國防等領域，對促進經濟社會發展發揮了重要作用。與此同時，實踐中無人駕駛航空器“黑飛”擾航、失控傷人、偷拍侵權等問題日益凸顯，威脅航空安全、公共安全和國家安全，風險挑戰不容忽視。二是從制度層面看，我國現行航空管理制度是基于有人駕駛航空器運行管理模式設計的，缺乏有效針對無人駕駛航空器管理的相關制度規定，也難以適應無人駕駛航空器技術更新快、應用場景廣等特點。制定專門行政法規，及時填補無人駕駛航空器管理法規空白，依法加強無人駕駛航空器飛行及相關活動的安全監管，有效化解和防范風險，促進相關產業持續健康發展，很有必要也非常迫切。由于無人駕駛航空器管理總體上還是新問題，如何做到科學有效管理還需要繼續探索，因此《條例》使用了“暫行條例”的名稱，今后將在實踐中不斷完善。

問：《條例》制定的總體思路是什么？

答：《條例》制定以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，著力構建科學、規范、有效的無人駕駛航空器飛行管理制度體系。一是堅持安全為本，切實守牢安全底線，確保無人駕駛航空器飛行活動安全有序，著力防范化解重大風險。二是堅持系統觀念，按照軍地聯動、統分結合、協調高效的思路，健全監管體制機制，構建無人駕駛航空器從設計、生產到運行使用的全鏈條管理體系。三是堅持放管結合，對無人駕駛航空器實施分類管理，切實管住該管的、堅決放開該放的，在確保安全的前提下促進相關產業健康有序發展。

問：無人駕駛航空器種類很多，《條例》在制度設計上如何適應這一情況？

答：無人駕駛航空器類型很多，其性能、用途、運行風險等差異較大，在堅守安全底線的前提下，在監管上需要適度體現差異化，不宜“一刀切”。據此，《條例》按照分類管理思路，根據重量、飛行高度、飛行速度等性能指標，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個類別，在設計生產、操控人員要求、飛行空域劃設、飛行活動規范等方面，既明確了一體遵守的規則，又規定了差異化的監管要求，以更好地適應實際情況。

問：在確保無人駕駛航空器飛行安全方面，《條例》主要規定了哪些制度措施？

答：為確保無人駕駛航空器飛行安全，《條例》規定了一系列制度措施，概括起來主要有三個方面：

一是加強對民用無人駕駛航空器及操控人員的管理。具體包括：實行適航和質量管理制度，從事中型、大型民用無人駕駛航空器系統的設計、生產、進口、飛行和維修活動應當依法申請取得有關適航許可；微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統應當符合產品質量法律法規有關規定以及有關強制性國家標準，并執行缺陷產品召回制度。建立產品識別碼和實名登記制度，生產者應當為其生產的民用無人駕駛航空器設置唯一產品識別碼，所有者應當依法進行實名登記。完善運營合格證制度，使用除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位，應當申請取得運營合格證。強化操控人員要求，操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器的人員應當申請取得相應操控員執照，操控微型、輕型民用無人駕駛航空器應熟練掌握操作方法，了解風險警示信息和有關管理制度。

二是規范空域劃設和飛行活動。劃設無人駕駛航空器管制空域，未經空中交通管理機構批準不得在管制空域內實施飛行活動。明確隔離飛行為主原則，無人駕駛航空器通常應與有人駕駛航空器隔離飛行。建立飛行活動申請制度，明確需提出飛行活動申請的情形以及審批權限和審批時限等。強化飛行活動規范，明確無人駕駛航空器飛行避讓規則以及禁止性行為等。規范涉外飛行活動，禁止外國無人駕駛航空器或者由外國人員操控的無人駕駛航空器在我國境內實施測繪、電波參數測試等飛行活動。

三是強化監督管理和應急處置。通過無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺對全國無人駕駛航空器實施動態監管與服務。強化監管信息公開，向社會公布有關審批事項、申辦流程、受理單位等信息并及時更新。細化應急處置責任，明確對違規飛行的處置措施。

問：《條例》如何統籌發展和安全？

答：統籌發展和安全，在確保安全的前提下促進相關產業健康有序發展，是制定《條例》的重要原則。前面講到，為確保無人駕駛航空器飛行安全，《條例》著力完善監管規則，從三個方面規定了一系列制度措施，為無人駕駛航空器飛行活動劃定了安全底線。與此同時，《條例》從多個方面落實和體現了促進發展的要求。比如，對無人駕駛航空器實行分類管理，確立適度差異化的監管措施；根據無人駕駛航空器飛行活動的特點，簡化飛行活動相關審批手續，縮短審批時間；對實踐中應用范圍廣、安全風險相對較低的農用無人駕駛航空器實行相對寬松管理；明確微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域等。同時，《條例》還明確規定，國家鼓勵無人駕駛航空器科研創新及其成果的推廣應用，促進無人駕駛航空器與大數據、人工智能等新技術融合創新；國家在確保安全的前提下積極創新空域供給和使用機制，完善無人駕駛航空器飛行配套基礎設施和服務體系。《條例》的頒布施行有利于激發行業企業內生發展動力，使企業生產制造更加規范有序、用戶使用更加安全便捷、管理部門履職更加有力高效，在守住安全底線的前提下為相關產業發展營造良好的制度環境和外部條件。

問：為確保《條例》順利實施，有關方面還將開展哪些方面的工作？

答：《條例》是我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規，確保《條例》順利實施，有很多工作要做。當前，有關方面將著重開展三方面工作：一是持續抓好宣傳貫徹。采取多種方式對《條例》進行宣傳，幫助無人駕駛航空器生產經營單位、運營使用單位和個人以及政府相關部門工作人員等更好地掌握《條例》內容、領會精神實質，做到知法守法。這是一項基礎性工作。二是及時跟進配套制度。《條例》確立了全鏈條的安全管理制度，但要真正落實落地，離不開配套規章、辦法、標準等更為具體、操作性更強的規定作支撐。在《條例》從公布到實施這段時間，有關方面將密切配合，抓緊出臺相關配套規定，力爭與《條例》同步實施。三是完善監管基礎設施。無人駕駛航空器安全監管專業性、技術性強，點多面廣線長，有效實施安全監管，基礎設施的支撐非常關鍵。其中監管服務平臺是一項核心內容，對于實施全方位動態監管、提升監管力度以及便于相對人接受監管等都具有重要作用。《條例》對無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺建設作了明確規定，有關方面將以《條例》實施為契機，統籌整合各方面力量，加快監管服務平臺建設，提升監管的信息化、智能化水平，依托技術手段不斷提升監管能力。