無人駕駛航空器監(jiān)管的制度創(chuàng)新

國務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），是我國無人駕駛航空器領(lǐng)域的首部專門行政法規(guī)。《條例》直面無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)“九龍治水”“空域使用”“低慢小管控”“新技術(shù)監(jiān)管”等難題，全面推進(jìn)制度創(chuàng)新，以飛行管理為中心，建立了我國無人駕駛航空器安全管理的制度框架，為無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展奠定法治基礎(chǔ)。

完善頂層設(shè)計，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)鏈長、應(yīng)用領(lǐng)域廣，同時具備生產(chǎn)工具和消費(fèi)品特征，其制造、銷售與使用事關(guān)航空安全、公共安全、國家安全和公眾利益。《條例》確立了國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國無人駕駛航空器飛行管理工作，國務(wù)院相關(guān)部門、縣級以上各級地方人民政府及其部門、各級空中交通管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)的管理體制。針對無人駕駛航空器設(shè)計生產(chǎn)、適航與質(zhì)量管理、實名登記、資質(zhì)管理、空域和飛行活動管理、應(yīng)急處置、違規(guī)飛行處置等重點環(huán)節(jié)，《條例》作出統(tǒng)一規(guī)定，構(gòu)建制度閉環(huán)，形成覆蓋無人駕駛航空器全類別、全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈條、全管理要素的管理制度。《條例》授權(quán)國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺，各有關(guān)部門單位按照職責(zé)分工采集生產(chǎn)、登記、使用信息，依托平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、保障信息安全，“立柱”“拆墻”“補(bǔ)洞”，減少重復(fù)工作、降低行政相對成本。

創(chuàng)新管理思路，釋放空域資源。空域是國家重要資源，《條例》明確無人駕駛航空器管制空域的劃設(shè)主體、劃設(shè)原則、劃設(shè)范圍與公布方式，借鑒“負(fù)面清單”思路，將管制空域以外的空域統(tǒng)一界定為微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域。深圳、海南等地的試點經(jīng)驗表明，適飛空域劃設(shè)將顯著增加無人駕駛航空器所需空域資源的供給。

簡化空管程序，提高運(yùn)行效率。放開可放的，基礎(chǔ)是管住該管的，《條例》建立了覆蓋無人駕駛航空器飛行全流程的遠(yuǎn)程身份識別、飛行動態(tài)數(shù)據(jù)上傳、通信聯(lián)絡(luò)和服從空中交通管理等規(guī)范，明確規(guī)定組織無人駕駛航空器飛行活動的單位或者個人應(yīng)當(dāng)滿足的運(yùn)行識別、飛行活動行為規(guī)范、避讓規(guī)則以及禁止行為條款，建立監(jiān)督舉報、違規(guī)飛行處置規(guī)則，制定了針對違法改裝、違反飛行規(guī)范等違法行為的處罰規(guī)定。

實施分類管理，釋放改革紅利。《條例》統(tǒng)籌發(fā)展和安全，根據(jù)無人駕駛航空器重量、平飛速度、可控程度確定的運(yùn)行風(fēng)險等級，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五類，明確標(biāo)準(zhǔn)、分類施策。在適航管理上，微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計、生產(chǎn)、維修以及組裝、拼裝無需取得適航許可。在飛行活動審批上，微型、輕型、小型無人駕駛航空器在適飛空域的飛行無需提出飛行活動申請；微型、輕型民用無人駕駛航空器在適飛空域融合飛行無需經(jīng)空中交通管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，也無需取得特殊通用航空飛行任務(wù)批準(zhǔn)。在運(yùn)營合格證核發(fā)方面，使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位，取得民用無人駕駛航空器運(yùn)營合格證后從事通用航空業(yè)務(wù)，無需取得通用航空經(jīng)營許可證與運(yùn)行合格證。在操控員管理上，操控微型、輕型民用無人駕駛航空器飛行無需取得操控員執(zhí)照。針對風(fēng)險可控的農(nóng)用無人駕駛航空器飛行，《條例》在操控人員管理、飛行活動申請、融合飛行、運(yùn)營單位資質(zhì)方面定向降低相關(guān)限制性要求。在無線電管理、操控員民事行為能力要求、強(qiáng)制保險等方面，依據(jù)無人駕駛航空器類型區(qū)別規(guī)范。

拓寬監(jiān)管手段，提升治理效能。無人駕駛航空器是新一代的航空載具，具備機(jī)械簡單、數(shù)據(jù)豐富、智能化潛力足的特征。《條例》在無人駕駛航空器生產(chǎn)、登記、使用環(huán)節(jié)，引入唯一產(chǎn)品識別碼、識別信息自動報送、數(shù)據(jù)共享等數(shù)字化監(jiān)管手段。《條例》要求從事民用無人駕駛航空器設(shè)計、生產(chǎn)、使用活動，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)實名登記激活、飛行區(qū)域限制、應(yīng)急處置、網(wǎng)絡(luò)信息安全等規(guī)定，用技術(shù)手段解決了民用無人駕駛航空器實名登記的覆蓋難題。《條例》要求，除微型以外的無人駕駛航空器在飛行過程中向無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺報送識別信息，微型、輕型、小型無人駕駛航空器在飛行過程中應(yīng)當(dāng)廣播式自動發(fā)送識別信息，實現(xiàn)無人駕駛航空器飛行過程的可追溯與全覆蓋。

《條例》的出臺，打通了我國無人駕駛航空器管理體制機(jī)制的“大循環(huán)”，但打通程序性、技術(shù)性“微循環(huán)”將是更為繁重的任務(wù)。有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)抓住《條例》實施前的過渡期，抓緊配套規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)、加快構(gòu)建監(jiān)管系統(tǒng)，超前布局科研專項，有序引導(dǎo)行業(yè)自律，為我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)起飛鋪平跑道。