罰款不能隨意！國務院進一步規范和監督罰款設定與實施

近日，《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》已公開發布。國務院新聞辦公室于2024年2月28日下午舉行國務院政策例行吹風會，司法部副部長介紹《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》有關情況。如何規范罰款的設定與實施？在具體實施中如何把握過罰相當的原則？一起來看——

如何規范罰款的設定？

一是防止過度設置罰款事項。對于能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。實施罰款處罰無法有效進行管理時，要依法確定更加適當的處罰種類。要確保設定的罰款事項能夠有效遏制違法，激勵守法。

二是要求設定罰款應該統籌均衡。針對處罰設定不均衡問題，規定同一行政法規、規章對不同違法行為設定罰款的要相互協調，不同行政法規、規章對同一個違法行為設定罰款的要相互銜接。總的就是，要從設定上解決目前罰款規定存在有不協調的問題，這個主要是對立法者提出了更高的要求。針對一些罰款設定的倍數罰差距過大的問題，規定罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。針對有的罰款起罰數額偏高、不易執行等問題，《意見》也強調，擬規定較高起罰數額的，要充分聽取專家學者等各方面意見，參考不同領域的相似違法行為或者同一領域的不同違法行為的罰款數額。同時，《意見》也鼓勵跨行政區域按規定聯合制定統一的監管制度和標準規范，協同推動罰款數額、裁量基準等相對統一。這主要是解決相鄰區域之間標準盡量要統一，避免過大差異的問題。這是對罰款的設定。

如何規范罰款的實施？

一是實施罰款要符合過罰相當原則，當輕則輕、該重則重。要根據不同區域領域實際情況，科學細化從輕、減輕、不予處罰、可以不予處罰的相關情形；對符合相關法定情形的，要適用行政處罰法依法作出相應處理。對安全生產、生命健康、產品質量等重點領域要加大執法力度，對嚴重違法行為，要依法落實“處罰到人”要求，堅決維護企業和群眾合法權益。

二是罰款決定要符合法理、事理和情理。罰款決定要充分考慮社會公眾的切身感受，確保罰款決定符合法理，并要考慮相關事理和情理，同時要優化罰款決定延期、分期履行制度。鼓勵行政機關建立與企業和群眾常態化溝通機制，加強跟進幫扶指導，探索構建“預防為主、輕微免罰、重違嚴懲、過罰相當、事后回訪”等執法模式。

三是對規范電子技術監控設備提出新要求。明確提出到2024年12月底前，就是今年年底前，對執法類電子技術監控設備開展一次全面清理、規范工作。并且還明確，每年年底前，縣級以上地方人民政府有關部門、鄉鎮（街道）要分別向本級人民政府、上級人民政府報告監控設備新增情況。對此，司法行政部門要加強執法監督。

在具體實施中如何把握過罰相當的原則？

一是細化“過”與“罰”的考量因素。要求統籌考慮當事人的主觀過錯、獲利情況，具體化了“過”與“罰”的考量因素。同時，提出考慮經濟社會發展水平、行業特點、地方實際、對相似違法行為罰款規定等因素，區分情況、分類處理，細化了合理設定罰款的考量因素，該寬則寬、當嚴則嚴。

二是明確單行法和行政處罰法的適用關系。行政機關實施罰款等處罰時，如果單獨適用單行法進行處罰難以體現過罰相當原則，但符合行政處罰法規定的從輕、減輕、不予、可以不予處罰等情形的，要適用行政處罰法。

三是通過制定清單和發布典型案例加強執法指引。鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據行政處罰法、相關法律規范定期梳理、發布典型案例，加強指導、培訓。

針對以罰增收、以罰代管、逐利罰款等不當罰款行為，如何進行有效的監督治理？

一是強調三個“不得”、兩個“嚴禁”。要求罰款既要合法又要適當。一方面，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。換句話說，罰款不能隨意，過罰要相當，處罰要精準，規定有一定幅度的罰款，不能直接用最高額或者最高一檔來實施罰款；要堅持大錯大罰、小錯小罰，不能小錯重罰、大錯輕罰，把不該罰的罰了，該輕罰的重罰了，該重罰的輕罰了。另一方面，就是兩個“嚴禁”，嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款，劃了一條紅線。

二是對于違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。解決這個問題，主要是靠制定行政裁量權基準。之前，國務院辦公廳印發的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》對此提出了全面要求，要求各地、各部門要按照文件抓緊制定、修改、公布行政裁量權基準，對法律、法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度進行細化量化。特別是對于罰款數額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。

三是深入開展源頭治理。對于社會關注度較高、投訴舉報集中、違法行為頻繁發生等罰款事項，要綜合分析研判，針對性優化管理措施，不能只罰不管。對于涉及公共安全和群眾生命健康的行業、領域中的普遍性問題，要舉一反三，推動從個案辦理到類案管理再到系統治理，實現“辦理一案、治理一類、影響一域”。

四是加大通報和曝光力度。要加強分析研判和指導監督，收集梳理高頻投訴事項和網絡輿情，對設定或者實施罰款中的典型違法問題予以及時通報、點名曝光，依法依規對相關人員給予處分。

如何規范非現場執法？

第一，管好兩個“量”。一是清理和規范“存量”。縣級以上地方政府有關部門、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要完成執法類電子技術監控設備清理、規范工作，具體的是要及時停止使用不合法、不合規、不必要的監控設備，清理的結果要分別報本級政府和上級政府。近年來，有的省已經開展了對電子技術監控設備的專項清理工作，有的還制定了相應的管理辦法，都取得了非常好的效果。二是監督和報告“增量”。也就是建立監控設備新增情況年度報告制度，要增加它的公開性和透明度，要接受各方面的監督。

第二，嚴把三道“關”。一是嚴把法制審核“關”。利用監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制審核。要根據監管需要確定監控設備的設置地點、間距和數量等，設置地點要有明顯可見的標志，投入使用前要及時向社會公布，嚴禁為增加罰款收入脫離實際監管需要隨意設置。二是嚴把技術審核“關”。利用監控設備收集、固定違法事實的，應當經過技術審核。主要是要求確保設備計量準確，沒有經過依法檢定的、逾期沒有檢定的或者經檢定不合格的不得使用。三是嚴把執法監督“關”。要充分運用大數據分析研判，對違法事實采集量、罰款數額畸高的監控設備開展重點監督。違法違規設置，或者濫用監控設備的立即停用，限期核查評估整改。《意見》還特別強調，各級司法行政部門要加強對此執法監督，督促落實到位。