國家發展改革委法規司負責同志就《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》答記者問

為落實黨中央國務院決策部署，進一步規范基礎設施和公用事業特許經營活動，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，激發民間投資活力，國家發展改革委會同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行對《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）進行了修訂。本次修訂對標《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）改革要求，對特許經營領域突出存在的問題進行了有針對性的制度設計，進一步強化制度執行效力。國家發展改革委法規司負責同志就《管理辦法》有關問題回答了記者提問。

問：《管理辦法》如何界定基礎設施和公用事業特許經營以及其與政府和社會資本合作（PPP）關系？

《管理辦法》第三條、第四條對基礎設施和公用事業特許經營外延內涵進行了更為明確細致的規定。厘清基礎設施和公用事業特許經營與政府和社會資本合作（PPP）關系，即基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的PPP模式；進一步強調了基礎設施和公用事業特許經營項目的經營者排他性權利、項目產出的公益屬性，以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經營者收費；明確基礎設施和公用事業特許經營范圍，不包括商業特許經營以及不涉及產權移交環節的公建民營、公辦民營等。

實踐中應當注意嚴格區分基礎設施和公用事業特許經營、商業特許經營。根據《商業特許經營條例》，“商業特許經營”是指“擁有注冊商標、企業標志、專利、專有技術等經營資源的企業（以下稱特許人），以合同形式將其擁有的經營資源許可其他經營者（以下稱被特許人）使用，被特許人按照合同約定在統一的經營模式下開展經營，并向特許人支付特許經營費用的經營活動。”商業特許經營中的特許人只能是企業，政府不得從事商業特許經營活動。政府作為活動參與方的基礎設施和公用事業特許經營，主要依托基礎設施和公用事業建設運營項目開展，其本質是以項目融資的方式提供公共產品和公共服務，具有明顯的公益屬性，《管理辦法》也并未設定“特許經營權”概念。

問：《管理辦法》關于體現PPP新機制改革精神進行了哪些制度設計？

一是規范特許經營實施方式。完善了特許經營實施方式有關規定。明確特許經營應當聚焦使用者付費項目，并進一步明確使用者付費包括特許經營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用戶收費。對特許經營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建—運營—移交（BOT）”、“新建/改擴建—擁有并運營—移交（BOOT）”、“轉讓—運營—移交（TOT）”等實施方式，并規定禁止通過建設-移交（BT）方式逃避運營義務或墊資施工。

二是鼓勵民營企業參與。將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業通過直接投資、獨資、控股、參與聯合體等多種方式參與特許經營項目，并應遵守《指導意見》有關支持清單關于民營企業項目領域和股比的規定，明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。

三是改進特許經營項目管理程序。進一步完善特許經營可行性論證程序，明確不同投資模式下應當適用的項目投資管理程序。進一步健全細化特許經營各方的信息披露機制。

四是明確特許經營模式管理責任分工。地方政府負主體責任，發展改革部門牽頭推進，有關行業部門負責項目實施和監管，財政部門加強預算管理。

問：《管理辦法》主要解決當前特許經營領域哪些突出存在的問題？

在《管理辦法》修訂過程中，我們通過座談調研、征求意見等多種方式聽取了有關經營主體意見，并進行了有針對性的制度設計，主要包括：

一是著力解決民營企業入場難的問題。將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規避競爭。專設鼓勵民營企業參與特許經營條款，不同所有制企業融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業支持力度。

二是著力解決項目實施不規范的問題。進一步明確特許經營項目范圍，商業特許經營項目和不涉及產權移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎設施和公用事業特許經營，禁止地方政府借特許經營名義新設行政許可并收費，杜絕“天價特許經營轉讓費”現象，回歸特許經營項目公益屬性。

三是著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統一代收用戶付費項目屬于使用者付費項目，政府應當專款專用，定期向特許經營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應當將有關項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監督。進一步完善價格和收費的調整機制，明確價格調整與績效評價掛鉤，并規定實施機構協調開展價格調整義務。

問：《管理辦法》如何進一步規范特許經營項目管理？

一是強化特許經營項目前期研究論證。《管理辦法》明確，特許經營項目實施前，應當由實施機構編制特許經營方案，并按照政府投資項目審批權限和要求，報投資主管部門或者其他有關部門審核，合理控制項目建設內容和規模，明確項目產出方案。特許經營方案中應當包括項目可行性論證和特許經營可行性論證，并對特許經營可行性論證的重點內容予以明確。審核特許經營方案時，還應當對項目是否適合采取特許經營模式進行進一步認真比較和論證。通過強化項目前期研究論證，確保選擇特許經營模式的科學性、合理性和可操作性，提高項目落地實施質效。

二是規范特許經營項目審核備程序。針對實踐中特許經營項目應當履行何種固定資產投資審核備程序的問題，《管理辦法》專門作出規定，政府采用資本金注入方式投資的特許經營項目，應當按照《政府投資條例》有關規定，履行審批手續。企業投資的特許經營項目，應當按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定，履行核準或者備案手續，并明確了實施機構的協助義務。

三是加強事中事后監管。選定的特許經營者及其投融資、建設責任不得調整。確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序。完成審批、核準或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應當重新履行審批、核準、備案程序。特許經營項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，應當及時書面告知相關行業主管部門。

四是明確緊急情況處置。因特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止協議情形的，在與債權人協商一致后，可以提前終止協議，并分別規定了政府違約和特許經營者違約的處置方案。為保障公共利益，《管理辦法》同時規定，項目移交前，特許經營者應當配合政府維持有關公共服務和公共產品的持續性和穩定性。此外，特許經營者不得以提前終止協議為由變相逃避運營義務。

五是強調投資者權益保護。政府可以在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，依法給予政府投資支持和有關補貼。任何單位和個人不得違法干涉特許經營者合法經營活動。因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協議約定以外的產品或服務的，應當依據特許經營協議約定或者協商達成補充協議，給予特許經營者公平合理補償。同時進一步完善原特許經營者享有優先選擇權的情形。

問：《管理辦法》對強化制度執行效力有何考慮和設計？

一是完善責任追究制度。依托社會信用體系建設，進一步完善政府誠信約束制度；依據《公職人員政務處分法》，明確政府工作人員損害特許經營者利益應當承擔的法律責任；依據財政支出管理制度，明確政府侵占、挪用、拖欠特許經營者有關應付款項的法律責任。

二是完善投訴處理制度。明確特許經營者及社會公眾投訴處理責任部門及相關機制，督促有關問題早發現、早化解。

三是完善爭議解決制度。依據行政訴訟法、行政復議法修訂精神及內容，明確行政協議有關爭議通過行政復議、行政訴訟解決；同時考慮到特許經營項目相關協議體系及履約行為的多樣性和復雜性，明確規定有關民商事爭議通過仲裁、民事訴訟解決，最大程度保障特許經營各方合法權益。