《民政部 國家發展改革委 公安部 財政部 中國人民銀行 市場監管總局 金融監管總局關于加強養老機構預收費監管的指導意見》政策解讀

規范養老機構預收費 促進行業健康有序發展
 ——《民政部 國家發展改革委 公安部 財政部 中國人民銀行 市場監管總局 金融監管總局
關于加強養老機構預收費監管的指導意見》政策解讀

預收費模式是一種常見的商業模式，廣泛應用于服務業。隨著我國養老服務快速發展，一些養老機構出于迅速回籠資金、增加客戶黏性、降低運營風險等考慮，也采取了預收費模式運營，主要有預收養老服務費、押金和“會員卡”“會員費”等形式。預收費在一定程度上，讓老年人及家屬享受了優惠的價格，節省了逐月交費的時間成本。但也要看到，一些養老機構預收大額費用后，出現了不按合同履行義務、資金管理使用不規范、資金鏈斷裂破產倒閉等情況，導致風險積聚。甚至有一些不法分子，打著“養老服務”的名義，以“高利息、高回報”為誘餌，實施非法集資，騙老年人的“養老錢”。近年來，代表委員、社會公眾、專家學者強烈呼吁盡快從國家層面出臺監管政策，規范養老機構預收費行為，從源頭加強治理。民政部會同國家發展改革委、公安部、財政部、中國人民銀行、市場監管總局、金融監管總局積極回應人民群眾的新要求新期待，從預收費“小切口”解決群眾身邊的養老服務“大問題”，通過深入基層調研、反復研究論證、廣泛聽取意見，深挖根源找準問題，在總結地方試點經驗、借鑒其它行業做法的基礎上，提出了一系列管理措施，形成了全鏈條管理要求。7部門聯合出臺的《關于加強養老機構預收費監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在推動養老服務高質量發展道路上，邁出了重要新步伐。

一、《指導意見》出臺的重要意義

一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視發展與安全問題。習近平總書記在2023年中央經濟工作會議上強調：“必須堅持高質量發展和高水平安全良性互動，以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，發展和安全要動態平衡、相得益彰”。習近平總書記的重要指示精神為統籌做好養老服務促進發展與監管工作提供了根本遵循。2019年印發的《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》提出，對銷售預付費性質“會員卡”等形式進行營銷的，要采取商業銀行第三方存管方式確保資金管理使用安全。2020年印發的《國務院辦公廳關于建立健全養老服務綜合監管制度 促進養老服務高質量發展的意見》再次強調要加強對養老服務機構預收服務費用的規范管理。2023年10月召開的中央金融工作會議強調管行業必須管風險，嚴密防范一般商事行為異化為非法金融活動。《指導意見》深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，通過加強預收資金收取、管理、使用、退還的全鏈條監管，將養老機構的收費行為納入法治化、規范化軌道，堵塞不法分子假借預收費非法集資的渠道，為促進養老服務高質量發展提供有力法治保障。

二是維護老年人合法權益，提高資金安全水平的迫切需要。習近平總書記多次強調，要維護好老年人合法權益。只有老年人資金安全有保障，才能在養老機構里住得安心靜心舒心。《指導意見》著眼于規范收費、合理使用、安全管理、風險防范，通過明確收取要求、規范使用用途、加強退費管理、強化事中事后監管措施等，扎緊預收費的“法治籬笆”，將風險隱患降到最低。針對一些養老機構“一床多賣”、超長期限預收費、資金挪作他用、無故拖延退費、變相誘導消費等問題，提出嚴禁養老機構超過床位供給能力承諾服務、限定預收費期限和額度、限制資金使用用途，規范服務協議內容和退費、嚴禁誘導交費等一系列要求，堅決整治收費亂象；針對風險隱患較大的押金、會員費，在日常監管的基礎上，采取銀行存管和風險保證金方式管理，發揮金融機構前哨作用，進一步提高資金安全水平。《指導意見》提出的一系列管理措施，提高了消費安全系數，讓老年人及家屬消費得更放心安心。

三是規范行業發展，穩定市場預期和行業發展信心的客觀要求。堅持穩中求進、以進促穩是做好當前經濟工作的重要要求。《指導意見》把握“穩”和“進”的關系，以“穩”養老服務市場秩序為前提，來推動預收費風險化解的“進”；以強化跨部門協同、全鏈條監管的“進”，來促進養老服務市場秩序的“穩”。第一方面，肯定了養老機構為解決建設資金不足，紓解運營壓力，采取預收費模式運營，是市場主體多樣化發展的結果；第二方面，填補全國層面監管制度空白，對養老機構預收費行為劃紅線、立標尺，以公開公正透明的監管規則和標準，讓監管有規可依、讓機構誠信合規運營有章可循；第三方面，構建協同監管體系，明確部門職責分工和協同配合，強化工作銜接配合，增強跨部門日常監管、風險監測、分類處置的統籌性和協調性，形成有效監管合力。《指導意見》的出臺，既凈化了養老服務市場生態，規范引導行業向健康有序的方向發展，也注重與宏觀政策保持一致性，不搞一刀切、急剎車，通過營造穩定透明公開、可預期的政策環境，進一步穩固行業投資和發展的信心。

二、《指導意見》的主要內容

《指導意見》共4部分14項要求，主要從四方面作出規定：

（一）明確降風險促發展的總體要求。圍繞2025年前建立健全跨部門養老機構預收費監管工作機制的目標，提出了加強養老機構預收費收取、管理、使用、退費的全鏈條監管理念，明確了實事求是、因地制宜，安全發展、守牢底線，務實高效、協同聯動的基本原則。

（二）全鏈條規范養老機構收費行為。明確預收費的內涵，將養老機構在提供服務前向老年人及其代理人收取的養老服務費、押金和會員費全口徑納入監管。一是規定收取要求，限定養老服務費的最長預收周期和押金的最高預收額度，防控資金風險；授權省級民政部門對營利性養老機構收取會員費的最高收取額度等作出限制性要求。嚴禁養老機構超過床位供給能力承諾服務，防止“一床多賣”；要求預收費總額不得超過其固定資產凈額，防止“資不抵債”。二是限定使用用途，明確限制性規定，確保專款專用。三是明確協議管理和退費要求，聚焦容易引發糾紛的問題，對簽訂協議、告知風險、開具發票、退還費用、解決爭議等環節進行規范，最大程度保障老年人的合法權益。

（三）多措并舉強化監督管理。根據風險隱患程度，實行分類監管，對為滿足日常運營需要收取的養老服務費，以“雙隨機”和專項檢查、抽查審計、風險監測等日常監管為主；對為特定用途收取的押金，以及資金額度高、風險較大的會員費，在日常監管方式的基礎上，采取商業銀行存管，確保專款專用，要求留存一定金額的風險保證金，確保發生糾紛時有一定清償能力。

（四）保障組織實施。明確各部門職責分工與協同配合。要求各地制定配套政策，細化管理要求和具體措施，抓好貫徹落實。要求各地設置合理過渡期，并督促指導已經收取預收費的養老機構按照規定完成相應手續。要求前期已經出臺預收費管理辦法的地區，做好政策銜接適用。

三、《指導意見》的貫徹落實

一分部署，九分落實。政策的生命力在于貫徹落實，一個好的政策制定出臺后，高質高效落地是關鍵。下一步，民政部門將從四個方面推動《指導意見》落實落細。

一是對標任務細化措施。從實際出發、因地制宜，突出地方特色和發展要求，牽頭制定實施細則或者相應管理辦法，細化管理要求和具體措施；根據本地區經濟發展水平和養老機構發展現狀，會同相關部門在研究論證的基礎上，確定當地養老服務費的最長預收周期、押金的最高預收額度、會員費的最高額度和風險保證金的留存比例等限制性要求。會同地方金融監管部門制定存管制度，明確存管規則，細化判定資金異常流動的情形，確定本地區承接業務的銀行名單等。

二是健全協同監管機制。會同相關部門健全養老機構預收費監管的工作機制，明確責任分工，壓實監管責任，建立健全定期通報問題線索、定期研判重大風險隱患、行刑銜接案件移交、協同配合存量攻堅等工作機制；與銀行系統建立溝通合作機制，完善養老機構預收費風險監測、預警提示、異常報告等工作流程，指導存管銀行根據監管規則，建立養老機構賬戶管理系統，歸集養老機構資金收取、使用等信息，明確存管銀行接入標準，與民政部門信息系統實現對接，形成行業主管部門與金融機構雙向發力的管理模式。

三是幫助機構平穩過渡。結合本地區實際設置合理過渡期，在過渡期內指導幫助養老機構完成開立專用存款賬戶、轉入資金、信息報送等手續，做好政策實施的銜接與準備。多渠道、多平臺開展政策宣傳和解讀，提高廣大群眾和養老機構的政策知曉率。

四是探索創新監管方式。利用信息化、大數據等手段，加強對養老機構預收費的事中事后監管，探索監測模型，提高監測預警的精準度。探索開展養老機構信用等級動態評估，并根據信用等級不同，實施差異化監管要求；完善并推行養老服務協議示范文本，探索養老服務合同網簽，規范簽約履約行為；積極對接保險機構，探索“履約保證保險”等商業保險等方式，進一步降低消費風險。