民政部養老服務司有關負責人就《關于加快發展農村養老服務的指導意見》相關問題答記者問

近日，民政部聯合中央精神文明建設辦公室、農業農村部等部門印發《關于加快發展農村養老服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），民政部養老服務司有關負責人就《意見》相關問題回答了記者提問。

一、文件出臺的背景和意義是什么？

黨中央、國務院高度重視農村養老服務工作。習近平總書記在中央農村工作會議、扶貧開發工作會議、政治局集體學習等重要會議和調研講話中對發展農村養老服務作出一系列重要指示，為我們準確認識農村人口老齡化嚴峻形勢，深刻分析農村養老服務面臨的突出問題，明確推進解決農村養老問題的目標任務和發展路徑，提供了根本遵循。

我國是人口老齡化發展速度最快的國家之一，具有總量多、速度快、應對難等顯著特征。根據第七次全國人口普查統計，我國老齡化水平城鄉差異明顯。從全國看，農村60歲及以上老年人的比重為23.81%，比城鎮高出7.99個百分點。根據第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，農村老年人在年齡結構、空巢率、健康狀況等指標均較城鎮更加嚴峻，在經濟收入水平和養老服務費用承受能力等方面均與城鎮差距較大，許多地方村莊空心化、農民老齡化、老年農民工返鄉現象比較突出，城鄉老齡化差距正在不斷拉大，農村老齡化程度更高、形勢更緊迫。

黨的十八大以來，我國農村養老服務體系建設扎實推進，服務能力與發展水平顯著提升。2020年11月，民政部在江西南昌召開“全國農村養老服務推進會議”，系統總結各地經驗做法，部署加強農村養老服務體系建設。2021年全國人大將農村養老服務列入重點督辦建議。為深入學習貫徹習近平總書記關于養老服務工作的一系列重要指示批示精神和黨的二十大對實施積極應對人口老齡化國家戰略決策部署，民政部聯合中央農辦，財政部、農業農村部、鄉村振興局等部門開展了專題調研，廣泛征求有關單位和部門意見，進一步摸清農村養老服務存在的困難和問題，了解農村老年人在養老服務方面的急難愁盼問題，凝聚政策合力。《意見》首次在全國層面專門對發展農村養老服務作了總體性、系統性部署，為實施積極應對人口老齡化國家戰略、鄉村振興戰略，加強農村公共服務體系建設提供重要政策引導，為加快推進中國特色養老服務體系成熟定型奠定堅實基礎。

二、發展農村養老服務指導思想和基本原則是什么？

農村養老服務不同于城市養老服務，具有歷史形成的文化傳統、社會基礎和獨特鮮明的特征稟賦。農村家庭發生深刻變化，呈現出規模小型化、居住分散化、贍養功能弱化等趨勢，農村傳統家庭養老已發生顯著變化。

發展農村養老服務要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發展思想，堅持政府引導、社會參與、集體互助、家庭盡責，堅持盡力而為、量力而行。特別是要創新農村養老服務發展體制機制，增強農村養老服務發展內生動力，發揮“近鄰”和“熟人”優勢，推進老有所養和老有所為相結合，圍繞老年人周邊建設施、促服務，力爭不出村、不離鄉解決農村養老問題。

三、發展農村養老服務近期和中期要實現哪些目標？

按照黨中央、國務院決策部署，根據《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》、《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》、《“十四五”推進農業農村現代化規劃》等確定的目標任務，發展農村養老服務的近期目標是：到2025年，農村養老服務網絡進一步健全，每個縣（市、區、旗）至少建有1所以失能照護為主的縣級特困人員供養服務機構，省域內總體鄉鎮層面區域養老服務中心服務覆蓋率不低于60%，互助養老因地制宜持續推進，失能照護、醫康養結合、助餐、探訪關愛、學習娛樂等突出服務需求得到有效滿足。

再經過一段時間的努力，縣域統籌、城鄉協調、符合鄉情的農村養老服務體系更加完善，農村老年人的獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

四、近年來民政部等各部門在推進農村養老服務發展方面取得了哪些新進展？

民政部高度重視農村養老服務工作，推動《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》等綱領性文件對農村養老服務發展作出總體部署，會同有關部門不斷完善制度設計，協同推進農村養老服務體系建設，取得較好成效。

一是加強農村養老服務設施建設，補齊硬件短板。“十四五”以來，民政部會同國家發展改革委組織積極應對人口老齡化工程，重點支持農村敬老院等公辦養老機構建設改造，提升護理能力。會同國家發展改革委、財政部實施農村敬老院改造提升工程，重點支持各地改善農村養老服務設施條件，完善失能照護設備配置。目前，全國農村敬老院共1.6萬個，床位168.1萬張。農村互助養老服務設施約14.5萬個，逐步形成布局科學、配置均衡、服務完善的農村養老服務設施網絡。

二是加強縣鄉村相銜接的三級服務網絡建設，提升服務功能。采取“抓兩頭”、“強中間”體系化方式加強服務網絡建設。總結推廣縣域“1+N”特困人員供養服務聯合體建設經驗，以加強護理型床位建設、協調落實敬老院法人登記、提升區域性養老服務中心覆蓋率等為重點，增強縣級養老機構失能照護服務能力，實現縣域集中供養和失能照護全覆蓋，滿足農村特困人員、特別是失能特困老年人集中供養需求。拓展鄉鎮敬老院功能，逐步使鄉鎮敬老院轉型成為具有全日托養、日間照料、上門服務、區域協調、服務轉介等功能的區域綜合養老服務中心，在滿足本鄉鎮特困人員集中供養需求的前提下，將專業養老服務延伸至村級鄰里互助點、農村幸福院和居家老年人。發揮村級互助養老服務設施前沿陣地作用，支持發展互助性養老。

三是推行“黨建+農村養老服務”模式，提升組織化水平。總結推廣江西等地“黨建+農村養老”經驗做法，指導推動各地主動爭取當地黨委和政府的重視，以黨建引領養老服務。天津、河北、遼寧、江蘇、福建、山東、重慶、四川、陜西、寧夏等地制定出臺了推進農村養老服務發展的專項文件，全國層面初步形成因地制宜、系統推進農村養老服務體系建設的良好氛圍。加強農村留守老年人關愛服務，著力解決外出務工人員后顧之憂，推動各地建立健全家庭盡責、基層主導、社會協同、全民行動、政府支持保障的農村留守老年人關愛服務機制，精準聚焦關愛對象，健全完善探訪措施。

民政部門還積極會同有關部門提升農村家庭養老功能，引導老年人子女履行贍養義務，對承擔家庭照料責任的贍養（扶養）人給予照護知識和技能培訓，符合條件的給予職業技能培訓補貼。

五、農村養老服務網絡建設包括哪些層面？具體要求有哪些？

加強農村養老服務網絡建設要從縣、鄉、村三個層級推進。

一是拓展縣級特困人員供養服務機構功能。支持縣級特困人員供養服務機構根據需要設置失能照護專區或認知障礙照護專區，加強護理型床位建設。充分發揮縣級特困人員供養服務機構的輻射帶動作用，積極拓展資源統籌、實訓示范、技術指導等功能。支持縣域公辦養老機構或其他管理服務水平高的民辦養老機構、區域養老服務中心、村級鄰里互助點、農村幸福院等依法組成服務聯合體，連鎖化、品牌化、集約化運營。

二是推進鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設。推進具備條件的鄉鎮（街道）特困人員供養服務設施（敬老院）等養老機構轉型，建設成為具有協調指導、全日托養、日間照料、居家上門、服務轉介等功能的區域養老服務中心。原地改造升級項目不調整規劃用途，不額外占用建設指標。基礎設施設備老化、消防設施不達標、入住率低且不具備整改條件的，因地制宜進行撤并。

三是增加村級養老服務點。將村級鄰里互助點、農村幸福院等互助養老服務設施建設納入村莊規劃。建立政府扶持引導、村集體組織建設、老年人自愿入住相互幫扶、社會廣泛支持的可持續發展模式，鼓勵基層老年協會參與服務管理，廣泛開展代買代辦、尋醫送藥、探訪關愛、學習交流等互助幫扶活動。結合實際需要，可以依托有條件的村級鄰里互助點、農村幸福院等開辦老年食堂、設置老年助餐點，探索鄰里互助、設立“中心戶”多戶搭伙、結對幫扶等模式，靈活多樣開展助餐服務。結合村容村貌提升，開展農村無障礙環境建設，實施特殊困難老年人家庭適老化改造。推動養教結合，鼓勵有條件的農村養老機構建設老年教育學習點。開展農村老年人喜聞樂見的文化活動，提高老年人健康生活素養。支持牧區探索開展“馬背上”的流動服務，更好解決老年人在游牧過程中助急、助醫等服務難題。

四是引導提升縣域養老機構資源使用效能。統籌采取優化整合公辦養老機構資源、改革公辦養老機構運營管理機制等措施，進一步提升縣域內公辦養老機構運營效率，并逐步將集中供養特困人員根據意愿安置到服務質量好、運營效率高的供養服務設施（敬老院）。對閑置或運營效率偏低的公辦養老機構，可按規定采取公建民營、公辦民營、委托經營等方式引入社會力量參與。縣域內公辦養老機構上一年度平均入住率低于所在省份公辦養老機構整體平均入住率的，縣級民政部門要制定具體工作方案，采取有效措施提高公辦養老機構床位使用效率。

六、如何提升農村養老服務質量水平？

提升農村養老服務質量水平，關鍵是要堅持目標引領，突出問題導向，重點解決制約農村養老服務高質量發展的堵點難點問題。

一是加強服務安全監管。強化農村養老機構安全生產和消防安全主體責任，落實建筑、消防、醫療衛生、食品、服務等安全底線要求，加強內部管理規章制度建設。創新綜合監管機制，鼓勵利用智能定位、視頻監控等信息技術加強質量安全監管。民政部門依法落實行業管理和安全監管責任，指導做好農村養老服務機構安全生產和消防安全工作。民政部門、市場監管部門依職責強化農村養老服務機構食品安全管理。應急管理部門、消防部門負責指導做好農村養老服務應急管理和消防安全工作，提升火災防范和應急救援能力。

二是推進醫養康養相結合。做實鄉鎮醫療機構與農村養老服務機構簽約合作機制，建立就醫綠色通道。支持醫療機構執業醫師、鄉村醫生到村級鄰里互助點、農村幸福院、老年人家庭巡診，上門提供健康監測、醫療護理、康復指導等服務。實施基層衛生健康人才培養項目，重點提升鄉村醫生對主要慢性病的健康管理能力。

三是提高易地扶貧搬遷安置點養老服務水平。結合遷入地人口規模、老齡化程度、服務可及性等因素，合理設置安置點養老服務設施，與遷入地區公共服務設施一體規劃、一體建設。東西部協作、定點幫扶等資金可將安置點養老服務設施建設納入支持范圍。加強遷入地特別是大中型集中安置點養老服務人員隊伍建設，推動養老護理員等人才在安置點就業。

七、如何增強農村養老服務發展內生動力？

增強農村養老服務發展內生動力，關鍵在于調動包括農民、村集體等多層級的主體力量，激活其發展的自主性。

一是發揮農村基層黨組織作用。推廣“黨建+農村養老服務”模式，依托村級黨組織落實政府投放農村基層的養老服務資源。鄉鎮黨委和村級黨組織要將農村養老服務作為聯系服務群眾的重要內容，利用區域黨建平臺，組織黨員、干部下沉參與農村養老服務工作。支持村民委員會在村黨組織的領導下參與做好分散供養特困老年人基本生活保障和照料服務，組織開展互助養老，督促贍養（扶養）人履行贍養（扶養）義務。

二是激發村集體和村民發展養老服務內生動力。有條件的村在履行民主程序的基礎上，可將集體經營收益用于發展養老服務。農村集體經濟組織可依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同建設養老服務設施。鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置農房和閑置宅基地，依法將相關收益用于養老服務等農村公益事業支出。在確保房屋安全的前提下，支持村民利用自有住宅或租賃場地舉辦養老服務機構，幫助提升消防、建筑、食品等安全水平。鼓勵農村家庭照護者積極參加相關技能培訓，支持其更好照顧老年人。鼓勵成立以低齡健康老年人、農村留守婦女為主體的農村養老互助服務隊，其中符合條件人員參加技能培訓的，按規定給予職業培訓補貼。

三是引導社會力量積極參與。支持各類社會力量投資發展農村養老，優先提供便捷可及、價格可承受、質量有保障的普惠養老服務。探索建立養老志愿服務激勵與評價機制，推廣“積分超市”、“志愿＋信用”等模式。有條件的地區可按規定開發設置農村助老崗位，招聘村民開展探訪助老服務，人力資源社會保障部門負責提供相關招聘服務。統籌基層黨組織和群團組織資源配置，培育扶持以農村養老服務為主的基層公益性、服務性、互助性社會組織。

八、在強化農村養老服務支持保障方面，有哪些具體措施？

一是合理規劃建設服務設施。將農村養老服務發展納入經濟社會發展規劃統籌推進。完善農村養老服務用地政策，依據國土空間總體規劃，做好實用性村莊規劃編制和實施管理工作，統籌安排農村養老服務設施空間布局，將農村養老服務設施納入鄉鎮級國土空間規劃或村莊規劃編制，支持并規范農村養老服務設施建設。

二是建立健全多元投入機制。將政府設立的農村特困人員供養服務設施（敬老院）運轉費用、特困人員救助供養所需資金列入財政預算。積極培育扎根鄉村、貼近村民的養老服務市場主體，有需求的地區可引入符合條件的國有或民營企業專業化、連鎖化建設運營農村養老服務設施。金融機構在依法合規、風險可控的前提下，加強對農村養老服務的金融支持。

三是提高服務資源利用效率。鼓勵結合實際按規定采取縣級民政部門直管、委托經營、招聘專業人員管理、轉制為國有企業、縣級民政部門和鄉鎮政府共管等方式，改革鄉鎮特困人員供養服務設施（敬老院）和區域養老服務中心運行機制，在滿足特困人員集中供養需求的基礎上，鼓勵向社會老年人提供服務，增強發展活力。鄉鎮特困人員供養服務設施（敬老院）仍由鄉鎮管理的，要明確鄉鎮人民政府和民政部門職責分工。規范特困人員供養服務機構（敬老院）財務管理，提升服務保障水平。加強閑置農村公共服務設施綜合利用，優先改建為養老機構、老年食堂、村級鄰里互助點、農村幸福院、老年大學學習點等農村養老服務場所。支持有條件的地區盤活供銷合作社閑置低效資產，參與發展農村養老服務。符合國土空間規劃和用途管制要求、依法取得的集體經營性建設用地，土地所有權人可以按照國家深化農村集體經營性建設用地入市試點有關部署，依法通過出讓、出租、合作等方式引入社會力量建設養老服務設施。

四是強化農村老年人養老保障能力。健全城鄉居民基本養老保險籌資和待遇調整機制，推動參保人通過多繳費、長繳費提高養老待遇水平。鼓勵農村居民參加個人養老金和其他個人商業養老金融業務。推進長期護理保險制度建設，妥善解決包括農村失能老年人在內的廣大失能人員長期護理保障問題。保障老年人在農村集體經營性資產收益權量化、權益流轉和繼承等各環節，依法享有知情權、參與決策權和收益權。

五是提升農村養老服務可及性。面向農村留守、高齡、失能、重殘等老年人群體，建立探訪關愛和應急救援服務機制。保留必要線下服務方式和親友代辦渠道，加強公共服務適老化建設。加快推進農村寄遞物流體系建設，鼓勵對標記為老年人用品的郵件快件提供適老化配送服務。

九、如何推動《意見》有效落實？

一是要加強黨對農村養老服務工作的全面領導。建立黨委領導、政府主導、部門負責、社會參與、集體互助、家庭盡責的農村養老服務工作機制，健全中央統籌、部門協同、省負總責、市縣鄉村分級抓落實的推進機制。涉及農村養老服務發展的重要事項、重大問題須報經黨委研究決定，作為下級黨委和政府向上級黨委和政府報告實施鄉村振興戰略進展情況的重要內容，納入市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核范圍。

二是要營造農村養老助老良好氛圍。將開展老齡化國情教育納入農村群眾性精神文明創建活動，將“加強農村養老服務”納入文明村鎮測評體系并加大考核力度。發揮新時代文明實踐中心（所、站）作用，多形式推動傳承和弘揚孝老愛親傳統美德。將農村養老納入公益性宣傳范圍，加強正面宣傳和輿論引導。綜合運用法規政策、村規民約、道德評議等方式營造養老孝老敬老的社會氛圍，深入開展民法典、老年人權益保障法等有關家庭贍養扶養法律法規的普法宣傳。支持農村地區積極創建全國示范性老年友好型社區。

三是要強化工作督促指導。民政部門充分發揮綜合協調、督促指導、組織推進作用，推動開展縣域養老服務體系創新試點活動，及時協調解決農村養老服務工作推進中的困難和問題，加強對農村養老服務分類指導，科學合理制定相關管理服務標準規范和考核激勵機制，引導支持各地結合當地經濟社會發展水平和人文特點，探索形成有效發展模式。農業農村部門負責將發展農村養老服務納入全面推進鄉村振興重點任務，作為農村公共服務的重要方面，協同推進農村養老服務發展。農業農村部、民政部等部門聯合開展全國農村養老服務典型案例征集推介活動，強化示范帶動作用。其他相關部門按職責分工抓好落實。

民政部將加強政策落實情況督促指導，總結推廣行之有效的經驗做法，進一步推動農村養老服務高質量發展，讓農村老年人享受幸福晚年生活。