《關于落實深化集體林權(quán)制度改革要求規(guī)范高效做好林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作的通知》解讀

日前，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家金融監(jiān)督管理總局辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于落實深化集體林權(quán)制度改革要求規(guī)范高效做好林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作的通知》（以下簡稱《通知》），對如何規(guī)范高效做好林權(quán)登記等提出了明確規(guī)定和要求。本報記者就相關問題采訪了自然資源部登記局和國家林草局發(fā)改司、金融監(jiān)管總局法規(guī)司負責人。

一、《通知》出臺的背景是什么？

“山定權(quán)、樹定根、人定心”。做好林權(quán)登記對明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)、保障林權(quán)流轉(zhuǎn)、支撐林權(quán)融資具有重要作用，是深化集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，對林權(quán)登記存量數(shù)據(jù)整合移交、歷史遺留問題化解、地籍調(diào)查和信息共享等工作提出明確要求，為做好新時期林權(quán)類不動產(chǎn)登記指明了方向，提供了基本遵循。

近年來，隨著集體林權(quán)制度改革的深入，林權(quán)流轉(zhuǎn)市場日趨活躍，登記業(yè)務需求大幅增長，自然資源部會同國家林草局等部門，通過出臺文件、加強培訓、開展試點等方式，加強督促指導，推動林權(quán)登記逐步常態(tài)化、規(guī)范化。但同時也發(fā)現(xiàn)，在實際工作中，仍存在一些影響林權(quán)登記辦理的“堵點”、難點問題，比如，有的地方對原林權(quán)證“不變不換”理解不到位，出現(xiàn)原林權(quán)證無法辦理抵押；有的地方因為存在歷史遺留問題，辦理后續(xù)登記有時會“卡殼”；有的地方對保持林地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的政策理解和落實不夠到位，林地經(jīng)營權(quán)登記辦理規(guī)則還不夠明確；地方普遍反映林權(quán)地籍調(diào)查難度大、成本高，需要創(chuàng)新符合林業(yè)特點的地籍調(diào)查方式方法；還有的地方林權(quán)登記與林業(yè)管理業(yè)務協(xié)同和信息共享不夠便利，影響了林權(quán)登記規(guī)范高效辦理。對此，亟需在制度和政策層面進一步明確工作要求、加強指導。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，順應深化集體林權(quán)制度改革要求，服務群眾林權(quán)登記辦理需求，自然資源部會同國家林草局、金融監(jiān)管總局，聚焦基層反映的林權(quán)登記“堵點”、難點問題，圍繞規(guī)范高效做好林權(quán)登記工作目標，制定出臺了《通知》。

二、《通知》起草過程中主要做了哪些工作？

自然資源部會同國家林草局、金融監(jiān)管總局，根據(jù)中央精神，結(jié)合基層實際，認真做好《通知》研究起草工作，主要有以下三個方面：一是深入調(diào)查研究。圍繞影響林權(quán)登記規(guī)范高效辦理的“堵點”、難點問題，赴福建、寧夏、遼寧、云南、甘肅、重慶等省份開展實地調(diào)研；向浙江、安徽、江西、廣西、甘肅等省份開展書面調(diào)研；梳理浙江、廣西、黑龍江等地印發(fā)的林權(quán)登記政策文件，深入分析研究，總結(jié)提煉各地經(jīng)驗做法。二是組織專家研討。圍繞林權(quán)地籍調(diào)查情形、調(diào)查主體、調(diào)查方式方法等重點問題，自然資源部登記局會同有關單位組織專家認真研究、深入研討，明確處理思路和工作要求。三是廣泛征求意見。《通知》起草過程中，自然資源部登記局與國家林草局發(fā)改司、金融監(jiān)管總局法規(guī)司多次溝通，廣泛征求地方登記機構(gòu)、林草部門和金融機構(gòu)意見，聽取各方面意見建議。

三、《通知》明確了那些工作內(nèi)容？

《通知》圍繞貫徹落實深化集體林權(quán)制度改革部署，從7個方面提出了具體舉措和工作要求。一是進一步明確和強調(diào)原林權(quán)證“不變不換”要求。堅持原依法頒發(fā)的林權(quán)證繼續(xù)有效，不得強制要求換證，不得隨意收回和注銷原林權(quán)證；不得強制要求先換證再辦理抵押登記；要最大限度利用原林權(quán)登記資料辦理后續(xù)登記，原林權(quán)證范圍內(nèi)存在非林地但無權(quán)屬交叉重疊的，不影響產(chǎn)權(quán)歸屬。二是對林權(quán)登記受理和審核作出有針對性的規(guī)范。除法定不予受理的情形外，自然資源部門不得以原林權(quán)登記精度不高、數(shù)據(jù)未整合等原因不予受理；林權(quán)登記受理后要依法依規(guī)審核，按程序頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，不得采取在原林權(quán)證上簡單標注，加蓋不動產(chǎn)登記專用章的方式辦理登記；集體林地所有權(quán)統(tǒng)一納入集體土地所有權(quán)登記。三是明確規(guī)定保障農(nóng)戶的林地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定。堅持尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民權(quán)益，確保農(nóng)戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定；林草部門要加強林地承包合同管理；自然資源部門根據(jù)合同依申請辦理林地承包經(jīng)營權(quán)登記；對于家庭承包的林地，農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)的，仍享有林地承包經(jīng)營權(quán)，不得隨意收回或注銷承包戶的林權(quán)證。四是細化林地經(jīng)營權(quán)登記規(guī)則，支持林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。明確了林地經(jīng)營權(quán)登記的適用情形和申請主體；提出林草部門要加強林地承包、流轉(zhuǎn)合同管理；各地要在不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺中增加“林地經(jīng)營權(quán)”權(quán)利類型等字段，可單獨設置經(jīng)營權(quán)圖層，為林地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)和抵押融資提供支撐。五是創(chuàng)新方式方法，開展適應林業(yè)特點的林權(quán)地籍調(diào)查。明確集體林權(quán)首次登記和原林權(quán)登記成果不完善確需開展地籍調(diào)查的，自然資源和林草部門要按照政府明確的分工，聯(lián)合開展地籍調(diào)查，不得向當事人收取調(diào)查費用；提出創(chuàng)新“內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔”的地籍調(diào)查方法。六是制定便民利民服務舉措，優(yōu)化林權(quán)登記辦理。圍繞高效辦好“一本證”，提出強化林草部門與登記機構(gòu)業(yè)務協(xié)同和信息共享，落實林權(quán)登記“一窗受理、并聯(lián)辦理”；推動不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺與林權(quán)綜合監(jiān)管系統(tǒng)有效對接；要求各地進一步完善便民利民服務舉措等。七是建立工作機制，協(xié)同化解歷史遺留問題。要求各地因地制宜出臺歷史遺留問題化解政策；積極構(gòu)建政府主導，自然資源和林草部門按照職責分工牽頭負責，其他相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組共同參與的協(xié)同化解工作機制；要求落實“屬地處理”原則，由鄉(xiāng)、縣、市、省按法律規(guī)定的情形分級調(diào)處，鼓勵農(nóng)戶之間糾紛在村一級就地化解。

四、《通知》提出了那些創(chuàng)新舉措？

一是明確原林權(quán)證可以直接辦理抵押登記，換證無需解抵押。針對部分地方要求先換證再辦理抵押登記，先解押再換證等問題，自然資源部會同金融監(jiān)管總局，通過深入調(diào)研和認真研究，在《通知》中明確了以下要求：第一，以原林權(quán)證申請辦理抵押登記的，除存在權(quán)利交叉重疊、權(quán)屬不清、證地不符等問題或法律規(guī)定不得抵押的情形外，自然資源部門和銀行業(yè)金融機構(gòu)等抵押權(quán)人不得強制要求先換證再辦理抵押登記，但抵押權(quán)人與抵押人溝通一致申請換證的除外；第二，抵押存續(xù)期間，抵押人與抵押權(quán)人溝通一致申請換證的，無需解除原抵押登記。

二是提出林地經(jīng)營權(quán)登記辦理要求。為適應發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求，《通知》進一步明確了自然資源部門根據(jù)承包、流轉(zhuǎn)合同，依申請辦理林地經(jīng)營權(quán)登記，對流轉(zhuǎn)期限5年以上（含5年）的林地經(jīng)營權(quán)，由承包方和受讓方共同申請；對以家庭承包以外方式承包的，由承包方申請；對由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的，由集體經(jīng)濟組織申請辦理林地經(jīng)營權(quán)登記。

三是創(chuàng)新實用便捷的林權(quán)地籍調(diào)查方法。針對林權(quán)地籍調(diào)查難度大、成本高等問題，《通知》總結(jié)基層好的經(jīng)驗做法，提出集體林權(quán)地籍調(diào)查要發(fā)揮村組作用，根據(jù)權(quán)屬來源資料，充分利用全國國土調(diào)查、高分辨率影像圖、實景三維數(shù)據(jù)等成果，以內(nèi)業(yè)為主開展調(diào)查指界，無法通過內(nèi)業(yè)確定權(quán)屬界線的，再進行外業(yè)調(diào)查，切實降低林權(quán)地籍調(diào)查成本，提高調(diào)查效率。

四是提高群眾辦證便利度。加快落實“一網(wǎng)、一門、一次”要求，優(yōu)化林權(quán)登記辦理流程。《通知》要求，自然資源部門受理林權(quán)登記申請后，涉及合同信息核驗等事項的，由林草部門配合并聯(lián)辦理。支持有條件的地方將登記窗口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組延伸，向銀行等金融機構(gòu)延伸，積極推進“林權(quán)登記+金融”無縫銜接“一站式”服務，探索符合農(nóng)村實際的“互聯(lián)網(wǎng)+林權(quán)登記”，鼓勵登記上門服務、節(jié)假日預約無休和延時服務等便民舉措，方便進城務工林農(nóng)辦理登記。

五是探索集中清理規(guī)范歷史遺留問題的路徑方法。針對基層普遍反映的林權(quán)登記歷史遺留問題化解難的問題，在《關于清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題的指導意見》（自然資辦發(fā)〔2023〕52號）分類提出歷史遺留問題處理意見的基礎上，《通知》進一步提出有條件、有需求的地方，在充分尊重群眾意愿的基礎上，可穩(wěn)妥探索以村為單位，結(jié)合發(fā)包、延包工作，開展整村地籍調(diào)查，集中清理規(guī)范歷史遺留問題。

下一步，我們將分層分級加強林權(quán)登記政策線上線下培訓和業(yè)務交流，指導基層登記機構(gòu)加快提升林權(quán)登記業(yè)務能力。加大政策宣傳力度，及時回應社會關切。開展試點探索，推廣好經(jīng)驗好做法。加強摸排監(jiān)測和督促指導，推動林權(quán)登記政策落地見效，規(guī)范高效做好林權(quán)登記，更好服務支撐深化集體林權(quán)制度改革。