解讀《關于推進國際航空樞紐建設的指導意見》

日前，民航局聯合國家發展和改革委員會發布《關于推進國際航空樞紐建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了國際航空樞紐建設的總體要求、發展目標、重點任務和保障措施，為打造定位清晰、各具特色、競爭力強的航空樞紐功能體系提供指導。

國際航空樞紐建設對于行業和經濟社會發展具有哪些重要性？《指導意見》為我國國際航空樞紐建設作出了怎樣的頂層設計？下一步，國際航空樞紐建設將會如何更好推進？圍繞這些問題，記者采訪了民航局發展計劃司相關負責人。

緊扣國家戰略部署 提高樞紐發展水平

國際航空樞紐是航空運輸服務體系的核心節點，是現代綜合交通運輸體系的重要組成，是民航服務國家對外開放和構建新發展格局的重要支撐，對服務國家重大戰略實施、服務區域經濟社會發展、服務人民群眾便捷高效航空出行具有重要作用。作為運輸經濟在國土空間上的承載節點，國際航空樞紐也是資源要素集聚的重要平臺，不僅具有經濟地理屬性，更有戰略價值屬性。

2023年3月至6月，根據民航局黨組關于深入開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育相關安排，民航局副局長韓鈞帶隊，就國際航空樞紐建設進行了專項調研并形成調研報告。據了解，黨的十八大以來，我國航空樞紐建設取得顯著成效。旅客吞吐量千萬級機場從2012年的21個增長到目前的41個，北京首都、上海浦東、廣州白云機場旅客吞吐量排名分列全球第2、第9和第11位，北京、上海躋身全球10個年旅客吞吐量過億的城市。但與此同時，我國國際航空樞紐建設依然存在戰略謀劃不深、樞紐競爭力不強、協同運行效率不高、國際運輸服務能力不足等問題，對照民航在推進中國式現代化進程中的職責使命，對照交通強國建設目標，還存在較大差距。《指導意見》正是為了解決相關問題，推進國際航空樞紐更高水平建設應運而生。

2023年10月至12月，在系統梳理國家區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略和共建 “一帶一路”倡議，以及《國家綜合立體交通網規劃綱要》《現代綜合交通運輸體系發展規劃》等相關要求基礎上，編制組緊扣國家賦予特定地區的戰略定位，研究確定了《指導意見》整體框架，提出功能定位、規劃建設、協同運行、運輸服務四大方面內容，形成《指導意見（初稿）》，并于2023年12月起，面向國家相關部委、民航系統相關單位、地方政府等廣泛征集意見建議，對《指導意見》進行了多次修改完善，形成終稿。

民航局發展計劃司相關負責人表示，此次《指導意見》的發布，將為我國國際航空樞紐建設進一步指明方向，推動國際航空樞紐功能體系進一步完善，有利于更好發揮民航戰略產業作用，服務以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為建設保障有力、人民滿意、競爭一流的交通強國提供有力支撐。

細化樞紐功能定位 提升體系整體效能

《指導意見》對國際航空樞紐建設進行了整體謀劃，從功能定位、規劃建設、協同運行、運輸服務等方面加快推進“3+7+N”國際航空樞紐功能體系建設，對國際航空樞紐的功能定位進行了細化和深化。

民航局發展計劃司相關負責人介紹，“3”是指北京、上海、廣州等國際航空樞紐，將增強其洲際連接能力和全球輻射能力，在輻射周邊航空運輸圈基礎上，支撐“空中絲綢之路”建設，穩固發展歐洲、北美通道，積極拓展六大國際經濟合作走廊及拉美、南太、印度洋及非洲通道，進一步加快提升國內國際互轉、國際轉國際中轉能力，建成通達全國、輻射“一圈”、連通洲際、連接國內航空運輸網絡與國際航空運輸通道的核心鏈接節點，強化國際航空樞紐全方位門戶復合型功能。

“7”是指成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱等7個國際航空樞紐，結合城市功能定位，提升樞紐能級，建成輻射區域、連接國內航空運輸網絡與相關國際航空運輸通道的鏈接節點，構建具有區位優勢的國際航線網絡，提升國際航空樞紐面向特定區域的區位門戶復合型功能。

“N”是指若干區域航空樞紐，將加強區域航空樞紐面向特定區域國際功能，穩步推進專業和綜合性航空貨運樞紐建設。基于國家賦予的特定功能定位，提升大連、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟南、青島、武漢、長沙、南寧、海口等若干區域航空樞紐功能，鼓勵構建“干支通，全網聯”航空運輸網絡體系，提升對非樞紐機場輻射帶動作用，積極拓展面向特定區域的國際航空運輸網絡。高質量推進鄂州等專業性航空貨運樞紐運營，加快鄭州國際物流中心、合肥國際航空貨運集散中心、天津國際航空物流中心建設，不斷提升航空樞紐貨運功能。

為什么《指導意見》要對航空樞紐作出這種差異化、多層級的功能定位？

民航局發展計劃司相關負責人表示，定位清晰、錯位發展的差異化策略將有利于充分發揮各自區位優勢，實現資源合理配置，避免國際航空樞紐發展同質競爭、資源內耗。

其中，北京、上海、廣州是我國對外開放的前沿門戶，對全國經濟社會發展具有較強的引領和帶動作用，需強化與國家戰略定位相匹配的全方位門戶復合型功能，其重點是強洲際、強中轉、強國際競爭力，遠程國際航線原則上合理有序向北京、上海、廣州等集中；成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱等具有較強的地理區位比較優勢和區位戰略價值，重點提升區位門戶復合型功能，結合城市功能定位，實現差異化、協同化發展，將區位比較優勢轉化成樞紐競爭優勢；區域航空樞紐一般為區域內具有較大發展潛力和一定輻射能力的城市，其重點是因地制宜，實現市場化、特色化發展；航空貨運樞紐則要打破“重客輕貨”舊常態，發揮樞紐體系客貨并舉有效供給的協同效應，通過專業化、規模化發展，提升航空貨運轉運效率，支撐航空貨運樞紐能級躍升。

總體而言，各航空樞紐的功能定位高度突出戰略需求導向，積極適應新時期民航發展需求，有利于更好提升國際航空樞紐功能體系整體效能，提升行業發展品質，增強發展內生動力。

謀劃未來發展藍圖 多措并舉建設樞紐

《指導意見》以2025年、2035年、2050年為節點，為我國國際航空樞紐建設規劃了三個階段的發展目標：

到2025年，國際航空樞紐功能體系基本成型。運輸生產規模和國內國際服務覆蓋全面恢復，連通度和中轉效率加快提升，國際競爭力加快恢復。

到2035年，國際航空樞紐功能體系全面建成。其中，具有全方位門戶復合型功能的國際航空樞紐運輸生產規模、國際覆蓋度、連通度和中轉效率加速邁向國際一流水平。

到2050年，建成一批世界一流航空企業和一流航空樞紐，國際航空樞紐功能體系進一步完善，支撐我國建成保障有力、人民滿意、競爭力強的一流航空運輸強國。

為了實現這樣的目標，《指導意見》還從功能定位、規劃建設、協同運行、運輸服務等四個方面提出了多項舉措，支撐國際航空樞紐功能提升，推動國際航空樞紐體系優化。民航局發展計劃司相關負責人介紹，建設國際航空樞紐是一個系統工程，它的協同運行包含對內和對外兩個方面，對內要通過智慧民航建設、優化空域結構等提升樞紐機場與空管、航空公司等多個運行主體的協同運行水平，以樞紐機場航空器近機位靠橋率、飛機滑行時間、最短截載時間、中轉流程時間等指標為牽引，推動航班運行順暢高效；對外要加強規劃協同融合和設施有效聯通，提高樞紐機場軌道交通接入率，同時強化空鐵聯運等民航與其他交通方式的銜接，加快提升國際航空樞紐綜合交通集疏運能力。這是因為國際航空樞紐具有高時效、集疏運、廣覆蓋特點，不僅要做大自身多主體協同，還需與包括軌道交通在內的多種交通方式高質量銜接融合，才能更大程度發揮航空樞紐功能作用和綜合效能，更好實現“人享其行、物暢其流”。

值得注意的是，《指導意見》提出了“打造2-3家世界級超級航空承運人”以及“圍繞樞紐運營人配置資源建設樞紐”等建設導向。作為樞紐運營人的航空公司是樞紐建設的主體，在國際航空樞紐建設中發揮核心主導作用，也是航空客貨市場開發及樞紐網絡化運行的關鍵服務提供者。一般來說，航空樞紐與樞紐運營人形成深度合作、相互促進的“命運共同體”式戰略伙伴關系——機場在基礎設施、時刻容量、業務流程、服務水平等方面予以樞紐運營人全方位支持，樞紐運營人也在樞紐機場加大運力投放、優化網絡布局、構建緊湊的中轉航班班次和航班波。

《意見》充分考慮了建設國際航空樞紐的系統性、復雜性，明確提出在國際航空樞紐機場重點遴選1-2家有基礎、有能力、有意愿的航空公司作為樞紐運營人，在引導航權、時刻等關鍵資源進一步向樞紐運營人傾斜的同時，構建激勵考核機制，既賦予樞紐運營人地位和政策資源優先權，又賦予其相應的責任與義務，引導樞紐運營人依據航空樞紐區位優勢、功能定位和發展側重，優化航線網絡規劃，加強運力投入，加快產品創新速度，加密航線網絡覆蓋，加強樞紐發展動能，形成樞紐機場與樞紐運營人的有機綁定長效機制，打造航空樞紐與樞紐運營人命運共同體。

民航局發展計劃司相關負責人表示，下一步，將進一步強化樞紐導向型資源配置政策，協調海關、邊檢等部門積極營造便利化的通關環境，力爭到2050年，著力打造一批世界級超級航空承運人，加快建設一批具有國際競爭力的國際航空樞紐，為中國式現代化進程貢獻更多民航力量。