市場監管總局反壟斷二司相關負責人就《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》答記者問

近日，市場監管總局公布了《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》（以下簡稱《基準》）。市場監管總局反壟斷二司相關負責人就《基準》接受了記者采訪。

一、制定出臺《基準》的背景是什么？

2022年8月1日，修改后的《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱新反壟斷法）正式施行。為進一步規范新反壟斷法實施后違法實施經營者集中行為的處罰工作，市場監管總局制定《基準》，主要有以下幾點考慮：

一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署。黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會要求，建立健全行政裁量權基準制度，規范執法自由裁量權。黨的二十屆三中全會要求，完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度。《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》也對規范罰款設定提出了要求。制定《基準》是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。

二是營造市場化法治化國際化一流營商環境。新反壟斷法大幅提高了違法實施經營者集中的法律責任，極大增強了法律威懾力，對違法實施經營者集中案件的調查和處罰提出了更高要求。制定《基準》有助于細化和明確處罰裁量的依據、標準等，保障違法實施經營者集中執法尺度統一透明，有利于更好保護經營者合法權益，穩定經營者預期，進一步激發市場活力。

三是推進經營者集中常態化監管。黨的二十大報告強調，加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，依法規范和引導資本健康發展。黨的二十屆三中全會要求，強化反壟斷和反不正當競爭。中央經濟工作會議要求提升常態化監管水平。《基準》亮明規則，引導企業增強經營者集中合規意識和能力，有助于一體推進“事前合規、事中審查、事后追責”的經營者集中常態化監管。

二、《基準》的主要內容有哪些？

《基準》共18條，明確了違法實施經營者集中案件行政處罰裁量的依據、步驟、階次、考量情節和因素等。主要內容包括，一是明確五種適用情形，說明實施行政處罰的指導原則并列明行政處罰對象的確定原則。二是根據是否具有或可能具有排除、限制競爭效果，分別制定處罰步驟。對不具有排除、限制競爭效果的，依據從輕、從重情形確定初步罰款數額，根據有關因素調整確定最終罰款數額。對具有或可能具有排除、限制競爭效果的，采取必要措施恢復到集中前狀態，并處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。三是根據違法實施經營者集中情節，分階次確定初步罰款數額。對于不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數額為二百五十萬元；具有從輕情形的，初步罰款數額為一百萬元；具有從重情形的，初步罰款數額為四百萬元。對具有或可能具有排除、限制競爭效果的案件，參照不具有排除、限制競爭效果的案件罰款裁量步驟計算罰款數額。四是根據裁量情節分階次確定初步罰款數額基礎上，綜合考慮違法行為的事實、性質、程度、當事人主觀過錯、配合調查程度、合規建設等因素，設置六項下調因素和三項上調因素，調整后確定對經營者的罰款數額。五是明確違法實施經營者集中案件的法律適用、調整和實施等。此外，《基準》設置7個案例，對不同情形的案件罰款裁量方式進行輔助說明。

三、違法實施經營者集中主要包括哪些情形？

根據《基準》，違法實施經營者集中，是指違反《中華人民共和國反壟斷法》實施經營者集中，主要包括五種情形：一是經營者集中達到申報標準，但未依法事先申報實施集中；二是經營者集中申報后，未經批準實施集中；三是經營者集中未達到申報標準，但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且未按市場監管總局要求申報實施集中；四是違反附加限制性條件審查決定；五是違反禁止經營者集中審查決定。

四、確定初步罰款數額時，有哪些從輕和從重情形？分別對應什么罰款金額？

《基準》根據《中華人民共和國行政處罰法》和《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》，在確定初步罰款數額時，設定四項從輕處罰情形及五項從重處罰情形。從輕處罰情形包括，一是在市場監管總局掌握該違法實施經營者集中行為前主動報告；二是主動采取措施消除或者減輕違法實施經營者集中后果；三是受他人脅迫或者誘騙違法實施經營者集中；四是其他情形。對于不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，具有上述情形的，初步罰款數額為一百萬元。

從重處罰情形包括，一是教唆、脅迫、誘騙其他經營者違法實施經營者集中；二是因違法實施經營者集中受到行政處罰之日起，一年內再次發生違法實施集中行為；三是阻礙或者拒不配合行政執法人員依法執行職務或者對行政執法人員打擊報復；四是偽造、隱匿、毀滅、轉移證據；五是其他情形。對于不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，具有上述情形的，初步罰款數額為四百萬元。

五、《基準》關于裁量情節，除從輕、從重處罰情節外，還設置了罰款下調、上調因素，具體是什么考慮？

從輕情節、從重情節為法定概念，我們根據《中華人民共和國行政處罰法》及《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》等結合實際進行細化。辦案實踐中，我們發現有一些情形尚未達到法定從輕、從重情節，但體現了當事人的違法事實、情節、主觀因素等的差異，應當影響罰款數額，因此結合工作實際并聽取相關意見后，設置罰款下調、上調因素，在初步罰款數額的基礎上下調或上調10%，更能夠體現過罰相當原則。我們創新性采用此種罰款計算方式，最大程度給予企業明確指引，限制行政機關行政處罰裁量權的行使。

六、《基準》對具有排除、限制競爭效果的案件裁量方式作原則性規定，是出于什么考慮？

《基準》堅持突出重點，急用先行原則，對于實踐中數量較多且執法經驗較成熟的不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中案件，細化并科學設置了行政處罰裁量的情節、步驟和幅度。對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的案件，目前缺乏實踐基礎，參照不具有排除、限制競爭效果的案件罰款裁量步驟計算罰款數額，按照新反壟斷法第五十八條作原則性規定。未來，我們將在進一步積累實踐經驗和認真研究的基礎上細化完善。

七、《基準》對頂格處罰和加倍罰款有什么規定，有什么考慮？

對于惡意違法行為和特別惡劣的違法行為，《基準》還設置了頂格處罰和加倍罰款。頂格處罰主要針對具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，除責令停止實施集中等必要措施外，處上一年度銷售額百分之十的罰款，包括三種情形，一是市場監管總局認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果并告知經營者，經營者仍未經批準實施經營者集中；二是違反禁止經營者集中審查決定實施經營者集中；三是其他惡意違法實施經營者集中。加倍罰款是指違法實施經營者集中，情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的，市場監管總局可以根據《中華人民共和國反壟斷法》第六十三條，在《中華人民共和國反壟斷法》第五十八條規定的罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額。