首次寫入政府工作報告——零基預算，破解"路徑依賴"

今年的政府工作報告提出，開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。

這是“零基預算改革”首次寫入政府工作報告。政府預算編制從“零”開始，打破傳統“基數+增長”模式，直擊“護盤子、守基數、爭資金”等問題……“零基預算”引發社會熱議。

從“基數預算”邁向“零基預算”

何為零基預算？顧名思義，“零基預算”即從“零”開始編制預算，在預算編制時不考慮以往預算安排基數，根據實際需求、財力狀況、事項輕重緩急等統籌核定支出預算。

2021年，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，“堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤”。2024年，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》在“深化財稅體制改革”相關部署中，明確提出“深化零基預算改革”。

從運用理念到深化改革，2021年以來，央地均已圍繞“零基預算”積極開展改革試點工作。

中央層面，財政部等16個中央部門在2024年率先開展零基預算改革試點，加強項目梳理、評審、優化，推動打破支出固化格局。地方層面，安徽、廣西、甘肅等省份也在積極推動零基預算改革。

此前，各級政府預算編制多采取“基數預算”方法，即以上年度預算收支為基數向上浮動，適當考慮一定增長比例分配資金。該方法工作量小、易于操作，預算收支連續性較強，但易產生“路徑依賴”“為了花錢而花錢”等問題。“傳統預算編制方法容易導致財政資金分配固化，影響資金利用效率，有可能造成財政資金的積壓和浪費。”中國財政科學研究院院長楊志勇說。

從“基數預算”邁向“零基預算”，體現了財政資金避免“撒胡椒面”、注重“精準滴灌”的政策取向。

“開展零基預算改革，意味著以零為基點編制預算，一切從實際需要出發，重新評估每一項支出的必要性和合理性，有利于將更多財力用于保障國家重大戰略任務和重點民生項目。”楊志勇說。

零基預算雖然以零為基點編制預算，但并不意味著將整個預算體系推倒重來。楊志勇表示，零基預算強調的是根據實際需求和目標重新評估每一項支出的必要性和合理性，清理無效的財政支出，從而使財政資金配置效率和使用效益得到提升，讓有限的資金發揮最大的效益。

破解“護盤子、守基數、爭資金”

零基預算改革涉及既有資金分配格局，需要“動真碰硬”。

2021年以來，多個省市推動本級零基預算改革，直擊“護盤子、守基數、爭資金”等傳統基數預算編制中的問題，力爭將無效資金“擠出來”。護盤子，即各項目資金分配存在“路徑依賴”；守基數，即每年編制預算“只能多、不能少”；爭資金，即個別部門“要謀事、先要錢”。這些都成為改革著力破解的方面。

安徽是國內較早推動零基預算改革的省份之一。安徽省財政廳相關負責人介紹，該省在零基預算改革前，省級一些領域的支出政策較分散，項目資金安排存在重復現象，一些預算部門“護盤子、守基數”。有的政策項目到期沒有清理退出，甚至一些陳舊項目資金仍在超期執行；有的部門資金固化到內設處室，“一個處室一項資金”。

2022年拉開全省深化零基預算改革的序幕；2023年度過全面實施零基預算改革的首個完整年，當年僅省級就“擠”出無效財政資金超80億元……在省一級，安徽省全面清理省級185項支出政策，變“只增不減”為“能增能減”，預算部門項目數較改革前下降22%。在市一級，2021年至2024年，安徽省市級部門預算項目數量壓縮了50%。如今，安徽省的一個政府部門申請資金，必須提前謀劃項目，并按照輕重緩急排序，財政部門再統籌安排資金。“2025年，全省財政部門將打造零基預算改革‘2.0版’，進一步向橫向拓展、縱向延伸，推動財政金融協同發力。”安徽省財政廳相關負責人說。

此外，河南省鄭州市去年提出，對2000萬元以上的延續項目和2025年所有新增項目開展預算評審，以此作為零基預算改革試點；甘肅省去年出臺實施方案，進一步深化零基預算改革，全面清理規范支出政策，將項目支出細化為5種類型，明確每一類資金測算依據和安排方式，推動項目跟著政策走、資金跟著項目走。

記者梳理發現，在省級行政區中，江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內蒙古等已于2024年發布深化零基預算改革方案，明確從編制2025年預算起，在全省（自治區）或部分地區實行零基預算編制方法。業內人士預計，隨著“支持地方深化零基預算改革”寫入政府工作報告，今年會有更多省份將改革提上日程。

將“擠出”的資金用在“刀刃”上

預算管理制度改革是深化財稅體制改革的重要一環。推動零基預算改革，不僅可以打破財政支出固化格局，還可將“擠出”的資金用于改善民生、國家重大戰略等領域，“有破有立”助力財政政策提質增效、促進經濟高質量發展。

在湖南省，零基預算改革取得初步成效，省級財政專項資金從42項整合為33項、壓減21%，從而騰出更多財力用于改善民生。2025年，湖南省十大重點民生實事預計投入近600億元，一批民生實事將提標擴圍。其中，居民人均基本公衛補助標準提高到不低于99元；城市、農村低保指導標準分別提高到不低于每人每月740元、485元；擴大消費品以舊換新補貼范圍，對個人消費者購買手機、平板、智能手表手環等數碼產品給予補貼。

財政資金更加注重“精準滴灌”，經營主體感受明顯。安徽見行科技有限公司戰略支撐中心主任張棋瑞介紹，該公司去年承擔的一項省科技創新攻關項目獲得財政支持，創下了公司成立以來獲得的科技計劃項目經費最高紀錄。“改革前，公司每年獲得的政府資金支持在300萬元以下。改革后，關鍵領域的企業能獲得更多資金支持，去年我們承擔的‘高穩定多自由度納米級驅動關鍵技術研究及應用’省科技創新攻關項目獲批800萬元財政經費支持，大大緩解了企業資金壓力。”張棋瑞說。

“過去，項目落地實施主要依靠本級財政資金予以保障。零基預算改革后，財政統籌作用強化，可通過引進專項債券、社會資本等方式，用小資金撬動‘大民生’，提升重點項目的保障能力，同時將零散項目統籌整合，進一步優化財政支出結構，讓‘好鋼用在刀刃上’。”廣西壯族自治區玉林市財政局工作人員邱文源說。

業內人士也指出，如果所有支出都不參考歷史信息，就需重新測算、評估、論證，巨額工作量使絕對的零基預算幾乎不可能實現。因此，在國內外實踐中，零基預算更多體現為運用這一理念完善預算管理。目前，各地推行零基預算改革時也有所側重，比如更多地從專項資金入手。

未來應如何深化零基預算改革？楊志勇認為，下一步,應在編制零基預算過程中建立健全支出標準體系，讓預算編制有據可依。

“零基預算改革不僅涉及財政部門，還牽涉所有使用財政資金的各地方、各部門。改變支出格局，意味著觸動資金使用主體的利益。在各使用主體對提高財政資金效率達成共識的基礎上，需要做好政策評估，得到更充分的支出預算編制依據，有序推動改革。”楊志勇說。