建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場——解讀中辦、國辦《關于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設的意見》

碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設的意見》25日對外公布。

生態(tài)環(huán)境部相關負責人表示，這一文件充分彰顯了我國積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的堅定決心和有力行動。要準確把握加強全國碳市場建設的總體要求、主要目標和重點任務，加快建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供有力支撐。

全國碳市場建設實現(xiàn)穩(wěn)起步、穩(wěn)運行

生態(tài)環(huán)境部相關負責人介紹，當前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。兩個市場相互銜接，共同構成全國碳市場體系。全國碳市場建設實現(xiàn)了穩(wěn)起步、穩(wěn)運行，制度體系日趨完善，市場活力穩(wěn)步提升，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，推動全社會低成本減排的市場功能逐步顯現(xiàn)。

從全國碳排放權交易市場來看，截至2025年7月底，全國碳排放權交易市場配額累計成交量6.81億噸，成交額467.84億元，價格“指揮棒”作用逐步顯現(xiàn)。2024年納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位共計2096家，配額清繳完成率接近100%。

從全國溫室氣體自愿減排交易市場來看，2023年以來，生態(tài)環(huán)境部會同有關部門先后出臺了造林碳匯、海上風電等6個方法學，完成首批948萬噸核證自愿減排量登記。截至2025年7月底，累計成交核證自愿減排量246.03萬噸，成交額2.08億元。

這位負責人表示，經(jīng)過不斷探索和實踐，全國碳市場建設統(tǒng)籌把握好節(jié)奏和力度，在考慮企業(yè)承受能力的同時，充分激發(fā)降碳內(nèi)生動力，有力促進全社會形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，行業(yè)高科技、高效能、高質(zhì)量特征不斷顯現(xiàn)。

明確全國碳市場中長期發(fā)展的路線圖

這份文件明確了全國碳市場中長期發(fā)展的時間表、路線圖、任務書，提出了到2027年和2030年要實現(xiàn)的主要目標。

生態(tài)環(huán)境部相關負責人表示，要充分發(fā)揮市場功能，縱深推進全國碳排放權交易市場建設。根據(jù)行業(yè)發(fā)展狀況、降碳減污貢獻、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類。建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，明確市場中長期碳排放配額控制目標，逐步由強度控制轉(zhuǎn)向總量控制，穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制。

意見要求，積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場。國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心總經(jīng)濟師張昕認為，要聚焦碳達峰碳中和重點領域及綠色低碳零碳負碳關鍵技術，加快構建溫室氣體自愿減排項目方法學體系，為創(chuàng)造巨大綠色市場機遇奠定項目與減排量供給基礎。同時，加快健全市場交易制度，加快豐富市場交易產(chǎn)品與交易主體，加強與其他資源環(huán)境要素市場機制的有效銜接。要強化市場監(jiān)管，防范市場發(fā)生系統(tǒng)性風險，并積極開展國際合作。

此外，業(yè)內(nèi)人士指出，要落實意見要求，逐步豐富市場要素，著力提升全國碳市場活力。全面加強能力建設，提高全國碳市場管理水平。

做好統(tǒng)籌工作推進碳市場建設

全國碳市場建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，要堅持問題導向、目標導向，強化系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌好市場和政府、長遠目標和短期目標、整體和局部、國內(nèi)和國際等關系，推動全國碳市場體制機制更加完善、數(shù)據(jù)可靠性更高、行業(yè)包容性更強。

比如，在統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關系方面，生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所所長嚴剛認為，政府重在構建制度框架與風險防控體系，在設定碳配額控制目標、完善市場調(diào)節(jié)、平衡市場供需、加強市場監(jiān)管等方面發(fā)揮作用。市場則聚焦資源配置效能釋放，通過豐富交易產(chǎn)品、擴展交易主體等提升活力，激發(fā)內(nèi)生動力，形成真實碳價信號。要平衡好“放得活”與“管得住”的關系，既要充分激發(fā)市場活力，又要加強監(jiān)管，維護市場秩序，確保碳市場健康有序發(fā)展。

在統(tǒng)籌全國碳市場與地方試點碳市場銜接方面，嚴剛說，隨著全國碳市場加快擴大行業(yè)覆蓋范圍，試點碳市場覆蓋的行業(yè)和企業(yè)數(shù)量將逐步減少。這并不意味著試點碳市場發(fā)揮的作用逐步減弱，地方試點碳市場將繼續(xù)發(fā)揮“政策試驗田”的功能，在擴大覆蓋范圍、完善市場調(diào)控機制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試，為全國碳市場建設發(fā)展探索經(jīng)驗。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長王海芹表示，在完善碳市場引領國內(nèi)綠色低碳轉(zhuǎn)型的同時，還應將碳市場作為對外開展綠色低碳發(fā)展合作的制度保障，在全國碳市場制度設計中堅持國際標準并預留對外接口，在開放合作和深入交流中提升國際影響力，發(fā)揮碳市場促進綠色發(fā)展跨國合作的橋梁作用，推動國內(nèi)綠色低碳技術、產(chǎn)業(yè)等走出去。