《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法》解讀

為了規范市場監督管理行政處罰案件違法所得認定，保障和監督市場監督管理部門依法實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權益，市場監管總局根據《中華人民共和國行政處罰法》，制定了《市場監督管理行政處罰案件違法所得認定辦法》（國家市場監督管理總局令第118號，以下簡稱《辦法》），自2026年3月20日起施行。現解讀如下：

一、《辦法》制定的背景是什么？

2021年修訂的行政處罰法規定，當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收；同時授權部門規章可以對違法所得的計算另行作出規定。目前，市場監管領域關于違法所得認定的部門規章僅有原工商總局2008年頒布的《工商行政管理機關行政處罰案件違法所得認定辦法》。行政處罰法實施后，部分領域處罰案件適用該規章，在計算違法所得時扣除相應支出；部分領域直接適用行政處罰法，將當事人從事違法行為的全部收入認定為違法所得，影響了市場監管執法的統一性和規范性。同時，市場監管領域違法行為涉及法律法規多、案情復雜多樣、社會危害程度差異大，一律按照全部收入沒收違法所得，極易造成過罰不當，對主觀過錯輕、社會危害程度小的企業有失公平。制定《辦法》對市場監管領域行政處罰案件違法所得的認定作出統一規定，有利于精準落實過罰相當原則，提升市場監管執法的法治化和規范化水平，營造法治化營商環境。

二、《辦法》所規定的違法所得概念以及認定的基本原則是什么？

《辦法》嚴格落實行政處罰法要求，清晰界定違法所得內涵并確立認定原則，為市場監管部門辦理行政處罰案件認定違法所得提供明確依據。

關于概念界定，《辦法》第三條明確，違法所得是指實施違法行為所獲取的款項，該款項應當與違法行為直接相關，是當事人基于該違法行為直接獲得的款項。這一界定源自行政處罰法第二十八條第二款的規定，確立了違法所得認定的直接因果關系原則。僅追繳與違法行為直接相關的利益，能夠確保處罰的范圍、幅度與違法行為的性質、情節以及社會危害程度相適應，避免將當事人的其他合法經營收入與違法所得一并沒收。

關于認定原則，《辦法》第四條、第十條確立了認定違法所得時扣除合法必要支出及直接相關稅款的原則，既體現了“禁止不法獲益”的原則，即“任何人不得從其不法行為中獲得利益”，使當事人恢復至違法前的利益狀態；又符合過罰相當原則，避免對主觀過錯較輕、社會危害程度較小的當事人沒收全部相關款項。該原則與其他部門違法所得的認定規則基本一致，對于食品藥品等相關領域嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的違法行為的懲戒，可通過法律法規規定的高額罰款、吊銷許可證件、從業禁止等處罰種類來實現，以落實“四個最嚴”要求。從執法實踐來看，統一認定標準能夠解決此前各業務條線認定規則不統一的問題，促進市場監管各領域執法的深度融合。

此外，《辦法》第十條規定扣除處罰前依法繳納的直接相關稅款，并明確稅款的認定和扣除規則按照本辦法第六條執行。

三、《辦法》所規定的違法所得計算規則是什么？

《辦法》圍繞“合法必要支出”構建計算規則，明確扣除范圍以及舉證責任，為執法實踐提供了明確的依據。

關于扣除范圍，《辦法》第五條是對第四條原則性規定的細化，目的在于為執法人員提供清晰明確、切實可行的扣除指引。通過列舉當事人直接用于生產商品的原材料購進價款、所銷售或者在服務中使用的商品購進價款等合法必要支出，增強了扣除規則的確定性，減少了執法過程中的裁量空間與爭議情形。同時，考慮到經濟活動的多樣性和復雜性，難以通過有限列舉涵蓋所有扣除情形，因此明確“當事人認為有其他合法必要支出的，可以向市場監督管理部門提出申請”，執法過程中可以根據個案情況進行認定和裁量。此外，對于“合法必要支出”的具體界定，市場監管總局及國家藥監局可以結合實際工作以及實踐中遇到的具體問題，通過制定文件、作出個案答復等途徑進行解釋。

關于舉證責任，《辦法》第六條明確了當事人提供證據材料的義務、時限以及證據要求。同時，對舉證不能以及不配合提供真實、完整證據材料的情形規定了相應的法律后果，即“不予扣除”。主要考慮是，《辦法》依據行政處罰法的授權，在規章層面對違法所得的計算作出有利于保護當事人合法權益的規定，明確可以扣除合法必要支出，按照“誰主張、誰舉證”的原則，理應由當事人提供認定合法必要支出所需要的證據材料。當事人最清楚自身經營狀況與成本構成，由其在指定期限內向市場監管部門提交真實、完整的單證、協議、會計賬簿等證據材料，是認定合法必要支出最直接、高效的方式，既能確保違法所得計算的全面性與準確性，也能減少執法中的調查核實成本。此外，行政處罰法規定當事人有協助調查的義務，《市場監督管理行政處罰程序規定》也規定“辦案人員可以要求當事人及其他有關單位和個人在一定期限內提供證明材料或者與涉嫌違法行為有關的其他材料”，如果當事人不配合提供認定合法必要支出所需要的證據材料，理應承擔不予扣除的不利法律后果。這樣的制度設計，可以大幅提高證據收集效率，有效解決基層執法中普遍存在的違法所得計算難、取證難等痛點，提升執法效能。

四、《辦法》對哪些特殊違法行為的違法所得計算方式作出了規定？

針對三類特殊違法行為，《辦法》結合行為性質，明確差異化的計算方式，實現了共性規則與特殊情況的兼顧。

一是《辦法》第七條規定，多收或者少付價款的價格違法行為，違法所得按照當事人實施該行為多收或者少付的價款計算。其他價格違法行為違法所得的計算，按照《辦法》第四條、第五條的規定執行。

二是《辦法》第八條明確拉人頭、騙取入門費式傳銷活動的違法所得，按照當事人實施該傳銷活動所取得的全部收入計算。團隊計酬式傳銷活動違法所得的計算，按照本辦法其他條款的規定執行。

三是《辦法》第九條規定，為違法行為提供便利條件的，違法所得按照當事人取得的全部收入計算。

五、針對違法所得認定中的疑難問題，《辦法》作了哪些規定？

針對市場監管行政處罰違法所得認定中長期存在的難點問題，《辦法》明確了處理規則。

關于已退賠款項，《辦法》第十一條遵循民事賠償優先的原則，明確當事人已經依法退賠的款項不予沒收，目的是鼓勵當事人主動退賠，從而降低相關主體的維權成本，有效解決事后退賠難的問題。同時，在以違法所得為基數計算罰款或者將其作為裁量因素時，如不將已經退賠的款項計入違法所得，可能導致過罰不當，因此規定已經依法退賠的款項雖不予沒收，但應當計入違法所得。

針對立法中的差異化安排，《辦法》第十三條規定：“市場監督管理領域同一部法律、行政法規的法律責任中，部分條款對沒收違法所得作出規定，部分條款未作出規定的，對未作出規定的條款所涉及的違法行為，一般視為違法所得無需單獨計算。”主要考慮是，當同一部法律、行政法規中部分條款明確規定沒收違法所得，部分條款未對違法所得作出規定時，應視為立法者在立法過程中已經按照過罰相當的原則，綜合考量不同違法行為的性質、危害程度以及違法所得可計算性等因素，作出了差異化安排。有的情形是由于違法行為本身不存在違法所得，有的則是在罰則中對應當沒收的違法所得予以吸收，將這些情況視為違法所得無需單獨計算，增強了制度的科學性和可操作性。

關于違法所得無法查清的情況，《辦法》第十四條針對違法所得數額無法查清，以及僅部分違法所得能夠確定的情況，規定了無法查清或者無法計算的部分，可以不再單獨計算，但應當在確定罰款數額時作為考量因素，兼顧過罰相當原則與執法效率。這樣規定的考慮是，行政處罰法要求“依法應當給予行政處罰的，必須查明事實；違法事實不清、證據不足的，不得給予行政處罰”。但在執法實踐中，確實存在違法所得無法查清的情況，有必要對此種情況作出規定。同時，考慮到該規定賦予了執法人員較大的裁量空間，可能引發履職不到位的風險，因此針對這種情況，設置報市場監管部門主要負責人審批同意的程序，目的是保障嚴格規范公正執法，避免失職瀆職。

關于不予處罰情形，《辦法》第十五條明確，依據行政處罰法第三十三條第一款作出不予行政處罰決定的，不再沒收違法所得，但不免除當事人依法退賠的責任。作出這樣的規定，主要考慮到，一是沒收違法所得作為行政處罰的種類之一，免予處罰理應涵蓋免予沒收違法所得；二是在作出不予處罰決定前，辦案機關已經對案件的違法事實、違法情節、危害后果等進行了全面考量，這種情況往往不存在違法所得或者違法所得數額極小，予以沒收不但沒有必要，還會增加執法成本。同時，明確不予行政處罰并不免除當事人依法退賠的責任，以保障相關主體的合法權益。

此外，鑒于反壟斷等市場監管領域執法案件的實際情況以及違法所得計算的復雜性，《辦法》第十二條規定，市場監督管理部門可以委托具備專業核算能力且無利害關系的第三方機構開展違法所得核算、評估，以保障認定結果的客觀公正，提升執法的規范化水平和社會公信力。