學習規劃建議每日問答 | 為什么要實行統籌存量和增量綜合供地

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“實行統籌存量和增量綜合供地。”這是加強建設用地總量管控，倒逼土地利用方式從粗放擴張向集約高效轉變，促進經濟結構優化和發展動能轉換，推動高質量發展的重大舉措。

第一，落實最嚴格的節約用地制度，必須統籌好存量和增量用地。實行最嚴格的節約用地制度，是基于我國人多地少基本國情，保障國家長遠發展和根本利益的戰略抉擇。在推進新型工業化、新型城鎮化的過程中，我國建設用地增加總體上與經濟社會發展需求相適應，但對其必須加以嚴格約束，防止無序擴張，擠占耕地和生態空間。近年來，通過完善閑置存量土地處置政策，大力促進存量土地盤活，有效緩解了新增建設用地壓力。“十四五”以來，全國累計盤活閑置土地500多萬畝。《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》對新增建設用地總量實行從嚴管控，“十四五”、“十五五”、“十六五”時期新增建設用地控制規模逐步遞減。全面落實最嚴格的節約用地制度，必須統籌好存量和增量用地，加快轉變土地利用方式，提高土地利用效率，以較少的資源消耗支撐更大規模的經濟增長。

第二，推進以人為本的新型城鎮化，必須統籌好存量和增量用地。2024年，我國常住人口城鎮化率達到67%。“十四五”時期城鎮化率年均增速較“十三五”時期平均增速有所回落，城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期。與此同時，城市發展正在從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。我國城鎮建設用地規模已經很大，但供需結構錯配的問題比較突出，特別是一些城市公共服務設施用地不足。推進以人為本的新型城鎮化，必須做優增量用地、盤活存量用地，優化城市生產、生活、生態用地結構，改善交通、教育、醫療等公共服務設施，提升市民生活品質。

第三，推動產業轉型升級，必須統籌好存量和增量用地。近年來，隨著產業變革、市場變化等，一些地區傳統企業關停退出，造成土地、廠房閑置。一些地區在改革開放早期形成的村鎮工業園區，城與村、廠與居混雜分布，推動產業轉型升級等迫切要求對存量用地重新進行規劃利用。近年來，自然資源部在全國開展低效用地再開發試點，健全國土空間規劃、土地收儲、土地供應等政策，支持試點城市實施低效用地再開發。截至2025年4月，43個試點城市累計認定低效用地19.38萬宗、320.18萬畝，實施再開發5.05萬宗、170.47萬畝，土地利用效率效益明顯提高，特別是產業園區的低效用地再開發，有力促進了產業煥新升級。推動產業轉型升級，必須從區域產業發展全局出發，合理配置新增用地，著力盤活存量用地，為新產業新業態提供空間保障。

“十五五”時期，實行統籌存量和增量綜合供地，必須堅持嚴控增量、盤活存量、優化結構、提升效率的導向，健全政策體系，大幅提高建設用地集約化利用水平。一是實施建設用地總量管控。強化國土空間規劃剛性約束，在規劃期內分階段嚴格控制新增建設規模，形成存量優先利用、增量提質增效的空間開發導向。二是優化年度土地利用計劃管理。發揮國土空間規劃基礎性作用，統籌協調各類開發保護建設活動空間保障，堅持項目跟著規劃走、要素跟著項目走。優化計劃配置方式，著力提高精準性，新增建設用地優先支持重大項目，鼓勵其他項目更多使用存量用地。三是完善土地供應模式和收儲機制。結合不同類型產業用地生命周期特點，推廣“彈性出讓+混合用地”等供應模式。構建“政府主導+市場化參與”收購儲備體系，在城市層面統籌存量和增量用地布局，平衡好各方利益關系。四是引導存量土地流轉和再開發。推動建設用地二級市場建設，促進建設用地使用權流轉。完善詳細規劃管控規則，推動土地用途合理轉換，健全財政金融支持政策，促進低效用地再開發。