中國式行政立法的合規機制：《公平競爭審查條例》解讀

《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）系2021年《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《細則》）的上位法規范立法，但更多則是一種升級。這一立法在中國式現代化的道路探索上具有開辟性的意義。在法學理論上，在繼《優化營商環境條例》之后，這一條例體現了基于高標準市場經濟下的行政控權機制的強化和落實；在現實實踐之中，這一條例對當下的經濟發展中的統一大市場目標有著直接的推動和保障。類比一下近年來不斷強化的公司合規，這一條例可以被定位為行政機關在優化營商環境和統一大市場目標之下的“合規”機制。

2016年，《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》正式建立了我國的公平競爭審查制度。2022年，反壟斷法將“公平競爭審查制度”正式寫入其中，實際上是將公平競爭審查制度置于同反壟斷制度平行的地位。二者共同構成了對行政壟斷行為的規制，前者針對的是一般規范性文件，后者針對的是具體行政行為。

盡管歷史上在世界各國并非偶然，行政和地方性壟斷在目前的語境中，被視為是我國反壟斷法的重要目標。公平競爭審查是規范和約束行政行為的重要工具，也是實現競爭政策基礎地位的重要抓手。公平競爭審查制度的入法，體現了我們國家對遏制濫用行政權力行為的重視。反壟斷法僅對公平競爭審查制度予以原則性確認。此次國務院出臺的《條例》在總結近年來審查實踐和試點探索的基礎上，完善了具體的制度內容，進一步落實了公平競爭審查的審查標準、審查機制以及監督保障等。這構成了中國模式的競爭法乃至經濟法的核心特色和奠基性制度之一。

一、積極目標、銜接和定位

《條例》此次最為重要的升級，是在第一條中明確確立的公平競爭審查目標。對照一下《細則》的表述即可看出，《細則》中的表述為“全面落實公平競爭審查制度，健全公平競爭審查機制”，而具體的標準描述在其第二條，“評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭”。而在《條例》之中，則明確為“規范公平競爭審查工作，促進市場公平競爭，優化營商環境，建設全國統一大市場”，尤其值得注意的是，第三條第二款中更進一步具體化了目標，“保障各類經營者依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭”。這些表述和之前的《細則》相比，實質性地界定了公平競爭審查制度的積極目標。

首先，公平競爭審查制度所針對的各項禁止、審查和評估的行為，學理上稱為“一般性調整”，系第二條所界定的“法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件以及具體政策措施（以下統稱政策措施）”，本質上屬于以書面文件方式作出的行政性決定。公平競爭審查制度要求的是，在作出這樣的行政性決定的時候，其目標落實在“建設全國統一大市場”，而“全國統一大市場”則是在黨的二十大報告中明確提出的目標。如果說，之前的《細則》更多是再次表述和落實了之前黨的十九屆四中全會和“十四五”規劃所提出的“強化競爭政策基礎地位”，那么此次《條例》所明確提出的這一積極目標，有了更為明確的指向和目標。顯然，防止地方、行業上的行政政策制定時，僅僅只考慮本地區、本部門的視角，主體和局部利益，必然要受到公平競爭審查機制的制約。從某種角度而言，之前的中國經濟改革的條塊分割和“放權讓利”的權力配置下放聯系在一起，而“統一大市場”的構建則在更高的層面為統一市場提供了法理依據。

再次，這次明確提出的公平競爭也具有了更為明確的標準，“各類經營者依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭”。這是在2016年11月4日的《中共中央 國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》首先明確界定的，其全部表述如下：“堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任”。這是在立法之中第一次將上述政策表述明確表達為法律，而其明確表達的文字，體現了中國式現代化中的公平競爭審查標準。

第三，《條例》第七條明確規定了“縣級以上人民政府將公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優化營商環境等考核評價內容”，上述界定也明確了公平競爭審查制度所對應的上層法律制度。盡管公平競爭審查制度最早的立法表述在反壟斷法第五條中，但實際上其法律定位系與反壟斷法相平行的制度。《條例》明確了將其作為“法治政府建設”“優化營商環境”的組成部分，因此明確了其“種屬”關系。在《優化營商環境條例》第二十一條中的表述應當被看成是對整個廣義的公平競爭制度的組成表述，即“政府有關部門應當加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，有效預防和制止市場經濟活動中的壟斷行為、不正當競爭行為以及濫用行政權力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的市場環境”。

《優化營商環境條例》的出臺、反壟斷法的修訂以及《條例》的出臺，改變了2004年以來以行政許可法作為全部控權機制的行政行為模式，不是將經濟法中的市場與政府關系放在行政行為之下，而是將行政行為放在公平競爭，統一大市場，“權利平等、機會平等、規則平等”的實質性經濟公平的價值目標下加以審查。這既是對實質正義標準的重申和主張，也是對社會主義市場經濟和中國式現代化道路的一種更加深刻、確切的認識，并且落實到了法律制度之上。

因此，從某種角度而言，相對于聯邦制國家，比如美國憲法第八條的“州際商務”的經濟管轄條款，公平競爭審查制度作為法治政府、優化營商環境下的必然組成部分，對統一大市場的追求和對條塊分割的反對，則是中國式單一國家的“經濟憲法”條款的具體化。

二、審查全面、問責有制

反壟斷法僅對公平競爭審查制度予以原則性確認。此次國務院出臺的《條例》在總結近年來審查實踐和試點探索的基礎上，完善了具體的制度內容，進一步落實了公平競爭審查的審查標準、審查機制以及監督保障等，強化了“長牙帶刺”的行政控權制度。

第一個顯著的升級和“亮點”，是擴展了公平競爭審查的適用范圍。之前的《細則》第二條規定的適用范圍是“規章、規范性文件、其他政策性文件以及‘一事一議'形式的具體政策措施（以下統稱政策措施）”，其所針對的是規章之下的政策措施，不包括行政法規和地方性法規，因此，按照立法法所確立的層級，公平競爭審查僅及于中央部委和地方人大之下的機關。而《條例》第二條則明確“起草涉及經營者經濟活動的法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件以及具體政策措施（以下統稱政策措施），行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱起草單位）應當依照本條例規定開展公平競爭審查”，這就對全部的政策措施進行了全面覆蓋。當然，這一適用范圍和《優化營商環境條例》的子制度的定位是聯系在一起的，但將其明確規定為法律表述，是建設統一大市場、平等保護和公平競爭的實質價值適用于統一的法治體系的內在要求。

第二個顯著的升級在于專業化的職權配置。之前的《細則》第四條規定了聯席會議制度：市場監管總局、發展改革委、財政部、商務部會同有關部門，建立健全公平競爭審查工作部際聯席會議制度，統籌協調和監督指導全國公平競爭審查工作。《條例》第六條規定，“國務院市場監督管理部門負責指導實施公平競爭審查制度，督促有關部門和地方開展公平競爭審查工作”。該條明確了公平競爭審查制度的牽頭主體為國務院市場監管部門（即目前的市場監管總局），確立了國務院市場監管部門在負責指導實施公平競爭審查制度中的主導地位。聯席會議制度的多部門協作只是一種過渡性安排，明確市場監管部門在公平競爭審查制度中的指導地位，有助于問責機制的實現，更是和公平競爭制度相配套的反壟斷法和反不正當競爭法的整體競爭法實施機制相統一。

第三個升級體現在問責機制上。《條例》第四章更為具體地規定了審查抽查、舉報處理、督查約談以及處分等監督管理機制，完善了公平競爭審查考核制度，明確界定了舉報制度、公開受理、主動抽查、督查約談和處分制度，從而使公平競爭審查機制具備了法律救濟和問責機制。

三、自律和他律相結合的合規機制

無論是行政機關，還是事實上與經營主體、經營活動和市場競爭相關的監管部門，所涉及到的具體行為可謂千差萬別，同時，產業、地區的政策設定存在著多目標的情形。公平競爭審查制度的確立，要求在多目標的政策制定和出臺之前，應當履行基于公平競爭目標的審查，《條例》采用了在以往的“合法性審查”之外施加了特定的價值目標的自律與他律相結合的機制。這類似于公司合規制度的模式，也是一種中國式道路的具體體現。

《條例》第三章的審查機制，規定由政策制定機關在起草階段開展公平競爭審查，在行政機關/監管部門的政策制定和實施的合法性審查之外，還需要進行公平競爭審查，將統一大市場，“權利平等、機會平等、規則平等”等實質性價值作為一個考量因素納入制定過程。政策制定機關作為政策制定者，對政策措施的擬定情況和信息存在先天優勢。自我審查模式能夠提高立法效率，保障市場競爭秩序。《條例》還鼓勵有條件的地區探索建立跨區域、跨部門的公平競爭審查工作機制，完善了公平競爭審查第三方評估和公開征求意見等工作機制，有助于提高審查質量。

雖然自我審查模式能夠發揮政策制定機關在政策措施的擬定情況和信息方面存在的先天優勢，但該模式也存在著動機悖論問題，即政策制定機關在主觀上沒有動力自我糾錯。因此就需要建立一系列的外部監督約束機制來監督和促使政策制定機關認真履行審查職責，確保公平競爭審查制度的有效實施。因此，事前的自律和事后的他律的結合，體現了目前的公平競爭審查制度的特色和定位。

《條例》所明確的制度規則，屬于經濟法上的重大和基礎性的制度進步，表達了中國式現代化道路的堅定決心。這種制度設計，也帶有典型的中國特色。不積跬步無以至千里，如果能夠積累經驗，持續實施，對我國所追求的統一大市場、平等保護和公平競爭的目標，必將是有力的實現機制。